II SA/Bd 227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S.A. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę II SA/Bd 227/06 Uzasadnienie "E." Spółka Akcyjna w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] uchylające postanowienie Starosty L. z dnia [...] 2001r. znak [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jednocześnie organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) , który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...] na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 115, poz.741) w pkt 1 rozstrzygnięcia ograniczono sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Jerzego K., położonej w B., Gm. T., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 6336 m2. przez udzielenie skarżącemu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym, według miejsca i granic lokalizacji obejmujących powierzchnię 6336 m2 oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 1994r., znak [...]. W pkt 2 rozstrzygnięcia zobowiązano właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń wymienionych w pkt 1, W pkt 3 zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości wymienionej w pkt 1 do stanu poprzedniego oraz przyznania i wypłaty uzgodnionego odszkodowania za wyrządzone szkody powstałe wskutek zajęcia nieruchomości oraz budowy gazociągu, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Starosta L. postanowieniem z dnia [...] 2001r.nałożył na Jerzego K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...], polegającego na udzieleniu zezwolenia Spółce Akcyjnej E. w W., na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym na części nieruchomości stanowiącej własność Jerzego K. położonej w B. gmina T. obejmującej działkę nr [...] wg miejsca i granic lokalizacji obejmującej powierzchnię 0, 6336ha. Po wniesieniu zażalenia na powyższe rozstrzygniecie przez właściciela nieruchomości od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2002. nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie organu I instancji została wywiedziona skarga przez właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Bd 408/02 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i wskazał jako właściwy organ do rozpoznania zażalenia Wojewodę – [...]. W świetle powyższego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] 2005r. nr [...] uchylił postanowienie Starosty L. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W motywach uzasadnienia organ oparł się na ustaleniach stanu faktycznego, iż prace w sprawie inwestycji zostały zakończone. Organ powołał się na pismo inwestora z dnia [...] 1999r. zawiadamiające Starostę L. na podstawie art. 54, 55, i 57 Prawa budowlanego o zakończeniu robot budowlano- montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczna eksploatacje gazociągu tranzytowego Jamał- Europa Zachodnia , a nadto, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Zdaniem organu skoro Starosta nie zgłosił sprzeciwu i inwestor przystąpił do użytkowania, to w ten sposób zamknięciu uległ ciąg czynności mających na celu umożliwienie budowy i eksploatację gazociągu. Inwestycja została zakończona i tym samym decyzja o Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...] została wykonana. Stąd zdaniem organu odwoławczego dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie egzekucji jest niedopuszczalne. Na poparcie swoich twierdzeń o zakończeniu inwestycji ,organ przywołał wyroki sądów administracyjnych I i II instancji, w tym wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2004r. sygn. akt SA/Bd 2289/03 ,w których zawarte zostały podobne poglądy. W skardze do Sądu "E." Spółka Akcyjna w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na mocy art.145 § 1 pkt 1 a oraz 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153,poz. 1270 ze zm.) oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie inwestora zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 i art. 138 § 2 kpa oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia skargi wynika, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i dokonał błędnej interpretacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący uważa , że decyzja Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...] nie została wykonana w całości, gdyż obejmowała ona wybudowanie gazociągu, jak i przeprowadzenie kabla światłowodowego. W 1999r. inwestor zgłosił zakończenie budowy i poinformował o czasowym, zastępczym wykorzystaniu środków łączności. Inwestor twierdzi, że w sytuacji, gdy prace – dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę- zostały zakończone nie może prowadzić do wniosku , że decyzja została wykonana w całości. Wykonane zostały wszystkie prace, ale nie został przeprowadzony kabel światłowodowy. Decyzja z 1998r. dotyczy urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu, których instalacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , ani żaden inny przepis tej ustawy nie wiąże wydania decyzji i jej dalszego obowiązywania z przepisami ustawy Prawo budowlane. Zdaniem inwestora wybudowanie gazociągu nie może mieć więc żadnego wpływu na ocenę możliwości późniejszego przeprowadzenia kabla światłowodowego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Sąd w dniu rozprawy przeprowadził dowód z akt sprawy o sygn. SA/Bd 2289/03 w tym z pisma inwestora z dnia 1 grudnia 1999r. znajdującego się w tych aktach ( K- 277), które jest zawiadomieniem Starostwa Powiatowego w L. o zakończeni budowy gazociągu tranzytowego DN 1400 mm Jamał- Europa Zachodnia. Skarżący w wyżej wymienionym piśmie powołując się na art. 54, 55 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414) zawiadomił o zakończeniu robót budowlano- montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatacje gazociągu tranzytowego DN 1400mm, Pr= 8,4 Mpa przebiegającego przez teren gmin B., L., W. i T .objętych działaniem Starostwa Powiatowego w L. Roboty zostały przeprowadzone na podstawie pozwoleń na budowę. W zawiadomieniu wymieniono pozwolenia na budowę ze stosownymi numerami. Inwestor poinformował, że do wykonania pozostały prace związane z rekultywacją gruntów w gminie T.- na tych działkach , na których prace zostały wstrzymane decyzją Urzędu Mieszkalnictwa – do czasu rozstrzygnięcia przez NSA. Inwestor jednocześnie zawiadomił, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.(art.134 P.p.s.a.). Rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego. Nałożona postanowieniem Starosty L. z dnia [...] 2001r. znak [...] grzywna w celu przymuszenia na Jerzego K. w wysokości 1000 zł , wyraźnie określiła obowiązek podlegający egzekucji . W treści postanowienia o nałożeniu grzywny stwierdzono, że Jerzy K. nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. nr [...] polegającego na udzieleniu zezwolenia Spółce Akcyjnej E. w W. , na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym na części nieruchomości stanowiącej własność Jerzego K. położonej w B. gmina T. obejmującej działkę nr [...] wg miejsca i granic lokalizacji obejmującej powierzchnię 0, 6336ha. Obowiązek egzekucyjny dotyczył tylko i wyłącznie obciążenia nałożonego na właściciela nieruchomości w pkt 1 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...] wydanej na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 115, poz.741). Obowiązek zawarty w postanowieniu nie dotyczył punktu 2 i 3 rozstrzygnięcia zawartego w powyższej decyzji i nie został określony jako nie udostępnienie nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane w dniu [...] 2001r. , kiedy to inwestor zakończył prowadzenie procesu budowlanego. Zawiadomienie przez inwestora Starostwa Powiatowego w L. o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego DN 1400 mm Jamał- Europa Zachodnia zostało zawarte w piśmie z dnia 1 grudnia 1999r. ( dowód z akt sadowych sygn. SA/Bd 2289/ ( K- 277). Wobec powyższego zażalenie Jerzego K. na postanowienie o nałożeniu grzywny było uzasadnione, gdyż brak było podstaw do wydania powyższego postanowienia. Sąd uznał, że zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy gazociągu zawarte w piśmie z dnia [...] 1999r. i brak sprzeciwu ze Starosty L. wywołało taki skutek, iż przyjęto za zakończony cały proces budowlany łącznie z położeniem światłowodu. Powyższy pogląd został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych I instancji oraz Naczelnego Sąd Administracyjnego (niepubl. wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r. OSK 1216/04 oraz niepubl. wyrok NSA z dnia 30 maja 2005r. OSK 1171/04 ), na które organ odwoławczy powołał się w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 Nr 229, poz.1954) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 59 § 1pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. W niniejszej sprawie obowiązek egzekucyjny został wykonany przed wyszczuciem postępowania egzekucyjnego i przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W świetle powyższego organ II instancji postąpił zgodnie z prawem orzekając o uchyleniu postanowienia Starosty L. z dnia [...] 2001r. i umorzeniu postępowania organu I instancji. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego błędną interpretację zarzucił organowi skarżący w treści skargi. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując wykładni gramatycznej i celowościowej powyższego przepisu nie można mieć wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane ma zostać w celu przyszłego zakładania i przeprowadzania na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,. Jest to więc sytuacja , gdy obiekty te nie istnieją jeszcze i mają powstać w przyszłości, a przeszkodą ku temu by one powstały jest to, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości , na której obiekty te mają powstać nie wyraża na to zgody. W takiej sytuacji starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości tych obiektów. Aby można było ocenić o jakiego rodzaju obiektach stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy posiłkując się wykładnią systemową z całą stanowczością stwierdzić, że w tylko w oparciu o przepisy prawa budowlanego można zdefiniować obiekty budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit b ustawy prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane zdefiniowane zostało pojecie budowli – do której niewątpliwie zalicza się budowę gazociągu. Zrealizowanie obiektu budowlanego stanowi cały proces, cykl budowlany i aby ocenić początek realizacji tego obiektu i zakończenie nad nim prac należy dokonać tego w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane. W rozdziale 5 ustawy Prawo budowlane zawarte zostały przepisy poświecone budowie i oddaniu do użytku obiektów budowlanych. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne rozpoczęcie budowy. Wątpliwe jest to, czy budowa gazociągu została zakończona wraz z położeniem kabla światłowodowego. W ocenie Sądu finał budowy potwierdza zgłoszenie dokonane przez inwestora pismem z dnia 1 grudnia 1999r. o zakończeniu budowy gazociągu z powołaniem się na art. 54, 55 i 57 Prawa budowlanego. Inwestor zawarł w zgłoszeniu informację, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Starosta nie zgłosił sprzeciwu i w ten sposób inwestor przystąpił do użytkowania gazociągu. Inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i nie skorzystał z uprawnień wynikających z art. 55 ust.2 pkt2 prawa budowlanego . Nie wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego- gazociągu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Powyższe świadczy o zakończeniu robót budowlanych. W ocenie Sądu czynności ze strony inwestora oraz Starosty (zawiadomienie i brak sprzeciwu) według przepisów prawa skutkują tym, iż bezspornie nastąpiło zakończenie budowy gazociągu. W związku z tym dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego z obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 24 maja 2001r. jest bezprzedmiotowe , gdyż cel został zrealizowany jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Tak więc nie było podstaw do prowadzenia egzekucji. W świetle powyższego zarzuty podnoszone w treści skargi należy uznać za nieuzasadnione, gdyż obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela na podstawie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w związku z budową gazociągu i położeniem kabla światłowodowego należy uznać za skonsumowany zgłoszeniem dokonanym przez inwestora w dniu 1 grudnia 1999r. Sąd podkreśla, że przepis art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę dającą uprawnienia dla inwestora odnośnie wejścia na grunt, którego właściciel odmawia udostępnienia tej nieruchomości. Innymi słowy z chwilą wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powstaje obowiązek po stronie jej właściciela do jej udostępnienia. Przepis art. 124 ust. 1 ogranicza się do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji i służy ten przepis tylko i wyłącznie celom polegającym na zrealizowaniu obiektu budowlanego. Natomiast przepisy art. 124 ust. 4 i 6 służą innym celom, aniżeli przepis art. 124 ust. 1. Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z przepisu tego wynika , że przywrócenie stanu poprzedniego ciąży na inwestorze po zrealizowaniu celu o którym jest mowa w art. 124 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższego obowiązki wynikające z art. 124 ust. 4 i 6 powstają z mocy prawa. Nie ma tu podstaw do nakładania ich w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odróżnić realizację przyszłego obiektu budowlanego od czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, tego obiektu. Aby prowadzić czynności, o których mowa jest w art. 124 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze , że obiekt o którym stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest już zrealizowany. Obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu realizacji czynności o których jest mowa w art. 124 ust. 6 wynika z mocy prawa i nie ma potrzeby nakładania go w drodze decyzji. W świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego Sąd działając na podstawie art.. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako nieuzasadnioną.