III SA/Wr 333/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędziowie - Asesor WSA Anetta Chołuj, - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant - Adam Sak, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia 31 stycznia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pn. "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o.", oddala skargę. Wojewoda D. – powołując się na przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Nr [...] Rady Powiatu D. z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pn. "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o.", wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zarzucił, iż kwestionowany akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Rada Powiatu wskazała przepis art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy o samorządzie powiatowym jako podstawę prawną podjętej uchwały. Wojewoda przyznał w związku z tym, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (gminie, powiatowi oraz województwu samorządowemu) uprawnienie do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Niewątpliwie, głównym celem działalności gospodarczej prowadzonej przez wskazane podmioty prawa jest realizacja zadań własnych, w tym zadań użyteczności publicznej polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach o których mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). Według art. 1 tego ostatnio wymienionego aktu prawnego: 1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. 2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Według organu nadzoru, na pojęcie użyteczności publicznej składają się więc następujące elementy: 1. bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2. które mają charakter potrzeb zbiorowych i 3. są zaspokajane w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno odbywać się w sposób bezpośredni. Brak któregokolwiek z przedstawionych elementów decyduje – w ocenie Wojewody – o tym, iż prowadzona działalność traci przymiot "działalności użyteczności publicznej". Organ nadzoru wywodził dalej, że przepisy prawa dopuszczają prowadzenie przez określone jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym, wykraczającym poza wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może prowadzić działalność gospodarczą i tworzyć oraz przystępować do spółek prawa handlowego w przypadkach określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t. j. – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) województwo, poza wymienioną sferą, może tworzyć i przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, jeżeli ich działalność polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Z odrębną regulacją mamy do czynienia w przypadku samorządu powiatowego. Artykuł 6 ust. 2 stosownej ustawy stanowi bowiem, że "powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej." Wojewoda przypomniał w związku z tym, iż Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o. prowadzi działalność w zakresie usług finansowych – udzielania poręczeń pożyczek i kredytów. Tymczasem wspieranie rozwoju gospodarczego poprzez prowadzenie działalności w powyższym zakresie nie należy do zadań publicznych o charakterze ponadgminnym wykonywanych przez samorząd powiatowy (art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Tego rodzaju działalności nie można – zdaniem Wojewody D. – zakwalifikować jako realizacji zadania w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 17 tej samej ustawy – tzn. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Wykonywanie tego zadania poprzez prowadzenie działalności w ramach przedmiotowej Spółki, nie jest realizowane bezpośrednio, a jedynie w sposób domniemany i niepewny. Ponadto zadania powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju lokalnego rynku pracy określa art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Dlatego też prowadzenie przez powiat działalności w zakresie pośrednictwa i usług finansowych jako nie związanej z realizacją zadań na rzecz lokalnej wspólnoty samorządowej, mającej na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb tejże wspólnoty jest niedopuszczalne. W odpowiedzi Rada Powiatu D. wniosła o oddalenie skargi z następującym uzasadnieniem. Zdaniem Rady, dla oceny zasadności skargi organu nadzoru należałoby przede wszystkim ustalić, czy: 1. udział w Spółce jest równoznaczny z prowadzeniem przez Powiat działalności gospodarczej, a jeśli tak, to, 2. czy ta działalność gospodarcza wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Odpowiadając na pierwsze pytanie Rada przytoczyła określenie działalności gospodarczej według art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Zdaniem strony przeciwnej, z definicji tej wynika, że udział powiatu w spółce prawa handlowego stanowiłby naruszenie prawa tylko wtedy, gdyby spółka ta prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu przywołanego przepisu. Tymczasem z umowy spółki wynika, że celem jej działania jest: • likwidowanie barier w dostępie MSP (małych i średnich przedsiębiorstw) do kapitału, poprzez oferowanie poręczeń instytucjom dostarczającym kredytów, pożyczek jako dodatkowych zabezpieczeń spłaty kredytów udzielanych małym i średnim przedsiębiorstwom; • ułatwianie przedsiębiorcom podejmowania decyzji inwestycyjnych lub dotyczących obrotu gospodarczego, • umożliwienie realizacji takich przedsięwzięć gospodarczych, które z powodu wymogów dotyczących zabezpieczenia spłaty kredytu nie mogły być realizowane bez udziału funduszu poręczeń kredytowych, • stymulowanie wzrostu inwestycji, • wzmocnienie potencjału rozwojowego gospodarki powiatu, • utrzymanie istniejących oraz tworzenie nowych, stałych miejsc pracy, poprzez umożliwienie dostępu do kapitału. Cele te i misja Spółki są zbieżne z zadaniami powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy (art. 4 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym), a realizacja tych zadań poprzez spółkę prawa handlowego nie przesądza o prowadzeniu przez powiat działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.s.h., spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być utworzona przez jedną lub więcej osób, w każdym celu prawnie dopuszczalnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takie sformułowanie oznacza, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być tworzona w celach gospodarczych dla prowadzenia zarobkowej działalności, lub też w innym celu, któremu nie sprzeciwiają się obowiązujące przepisy prawne, np. dla osiągnięcia celu społecznego z zakresu ochrony zdrowia, pomocy społecznej, a także w celu pomocy bezrobotnym. Jeśli zatem Fundusz Poręczeń Kredytowych sp. z o. o. utworzono w innym celu niż zarobkowy cel gospodarczy, to udziału powiatu w tej Spółce nie można utożsamiać z prowadzeniem przez powiat działalności gospodarczej. Rada Powiatu wywodziła następnie, iż gdyby nawet uznać, że celem działania Spółki jest prowadzenie zarobkowej działalności gospodarczej, to zadania tej Spółki nie wykraczają poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Wymieniony w umowie spółki katalog jej zadań jest zbieżny z publicznymi zadaniami powiatu o charakterze ponadgminnym. Wbrew stanowisku organu nadzoru, wspieranie rozwoju gospodarczego jest zadaniem powiatu, bowiem rozwój gospodarczy powiatu ma bezpośredni wpływ na przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizację lokalnego rynku pracy. A jeśli tak, to realizacja tych zadań – nawet poprzez udział Powiatu w spółce prawa handlowego nie – nie wykracza poza sferę użyteczności publicznej. W końcowym fragmencie odpowiedzi na skargę podkreślono, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru nie powinno być uwzględnione z uwagi na przepis art. 82 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym. Od dnia podjęcia uchwały upłynął już bowiem 1 rok, a nie występują wskazane w tym przepisie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały także po upływie tego okresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargi nie można było uwzględnić, choć wpływ na taką ocenę miały przede wszystkim inne okoliczności, niż te, które przywołały strony na obronę swoich stanowisk. Zwrócić trzeba przede wszystkim uwagę obu stron, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.s.a.) i stosują środki określone w ustawach. Z innych rozwiązań tej samej ustawy wynika niedwuznacznie, że kryterium oceny stanowi legalność orzeczeń, aktów i czynności organów, tzn. ich zgodność z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Jedynie bowiem w wypadku stwierdzenia uchybień tym przepisom, sąd jest władny podjąć środki, wskazane w art. 145-150 p.s.a. Według niekwestionowanego standardu, ocena legalności zaskarżonych orzeczeń, aktów i czynności dokonywana jest przy tym z uwzględnieniem przez sąd stanu normatywnego obowiązującego w czasie ich podejmowania. Ta ostatnia okoliczność uszła zdecydowanie uwagi obu stron niniejszego sporu sądowego, skoro Wojewoda D. oparł uzasadnienie skargi między innymi na przepisach ustawy z i dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), a strona przeciwna wywodziła z kolei swoją argumentację także z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Tymczasem oba te akty normatywne nie obowiązywały przecież jeszcze w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały. Prowadzone na ich tle wywody są zatem zupełnie bezprzedmiotowe dla rozpoznawanej sprawy. Z drugiej strony, warte podkreślenia jest to, iż każda ze stron uwzględniła jedynie wybiórczo przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w styczniu 2003 r., pomijając jednocześnie inne ówczesne rozwiązania normatywne o istotnym znaczeniu dla rozpoznawanej sprawy. Nie może ulegać wątpliwości, iż – stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – "Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej". W świetle takiego zapisu trafnie zatem zwróciła uwagę Rada Powiatu D. na to, iż dla wykazania przekroczenia zakazu statuowanego cytowanym przepisem konieczne byłoby łączne wykazanie, iż spółka, na przystąpienie do której zezwolono w zaskarżonej uchwale, miałaby na celu prowadzenie działalności gospodarczej i to nie mieszczącej się w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu D. nie naruszyła analizowanego zakazu. Organ nadzoru przyjął niejako a priori istnienie pierwszej przesłanki z art. 6 ust. 2, bez wskazania jednak stosownych regulacji prawnych, na których opiera to twierdzenie. Strona przeciwna, na obronę stanowiska, iż w istocie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie może być mowy o prowadzeniu przez spółkę działalności gospodarczej, przywołała cele wynikające z umowy spółki, przepisy wspomnianej już ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a wreszcie przepis art. 151 k.s.h. Żadnego z tych stanowisk nie można bezkrytycznie aprobować. W czasie podejmowania uchwały stanowiącej przedmiot niniejszego sporu sadowego pojęcie działalności gospodarczej definiował przede wszystkim przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), zgodnie z którym stanowiła ją "zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywane w sposób zorganizowany i ciągły" (dla rozpoznawanego przypadku nie miały żadnego znaczenia wyłączenia przewidywane ówcześnie w art. 3 tej ustawy). Już z punktu widzenia takiego normatywnego ujęcia można mieć uzasadnione wątpliwości, czy zadania spółki – na udział w której Powiatu D. zezwoliła Rada w zaskarżonej uchwale – wyeksponowane w umowie spółki, a przytoczone w odpowiedzi na skargę wskazywały, spółka powołana została w celu prowadzenia zarobkowej działalności gospodarczej (w kontekście cytowanego przepisu), a nie działalności mającej przede wszystkim na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty powiatowej. Trudno też byłoby przewidywaną działalność spółki pomieścić jednoznacznie w zakresie działalności usługowej (inny z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z 1999 r. typów działalności gospodarczej nie wchodził w ogóle w rachubę). Wobec podniesionych wątpliwości co do zasadności przyjęcia przez organ nadzoru, iż potencjalną działalność spółki z udziałem Powiatu D. można bezkrytycznie uznać za działalność gospodarczą w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów, istotne znaczenie przypisać trzeba weryfikacji tej działalności w świetle drugiego członu art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Dokonana w tym zakresie ocena organu nadzoru także nie przekonuje. Zdaniem składu orzekającego, uproszczone jest przede wszystkim wyjaśnienie pojęcia "zadań o charakterze użyteczności publicznej" występującego w tym przepisie, na podstawie brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). Wbrew odmiennemu zapatrywaniu Wojewody D., ten ostatnio powołany przepis nie zawiera wcale definicji samego pojęcia "zadań o charakterze publicznym", wskazując jedynie cele, których realizacji służyć mają zadania tego typu. Wynika to niedwuznacznie ze składni analizowanej obecnie normy ("Gospodarka komunalna obejmuje zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnym"), która to składnia powinna być przede wszystkim uwzględniona przy dokonywaniu wykładni (gramatycznej) tego przepisu. Uwzględniając tę ostatnią konstatację wypada przyjąć, że "zadaniem o charakterze użyteczności publicznej" – nie tylko w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej z 1996 r., ale także w ujęciu art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – jest każde zadanie przewidziane do realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego określonego szczebla w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Twierdzenie to znajduje dodatkowe wsparcie w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, wymieniającym wszak w ust. 1 zadania publiczne powiatu o charakterze ponadgminnym, bez definiowania samego pojęcia zadania publicznego. Zdaniem Sądu. W tym zakresie istotne znaczenie ma zwłaszcza postanowienie pkt 17 w tym przepisie, po myśli którego zadaniem publicznym jest także zadanie w zakresie "przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy". Co prawda Wojewoda D. przyjął, że zadania powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju lokalnego rynku pracy określa art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest to jednak ocena zupełnie chybiona. Przepis ten – na co Sąd zwracał już uwagę – nie obowiązywał jednak jeszcze w styczniu 2003 r. Zamiast niego należało więc raczej uwzględnić postanowienie obowiązującego ówcześnie art. 61 ust. 1 także już powoływanej ustawy – Prawo o działalności gospodarczej z 1999 r., który nakładał – również na wszystkie jednostki samorządu terytorialnego – obowiązek wspierania działalności gospodarczej, między innymi także w postaci promowania przedsiębiorczości, także na terenie powiatu (pkt 1 tego ustępu). Taki zabieg normatywny odpowiada delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym "ustawy mogą określać inne zadania powiatu". W ocenie Sądu, zadania Spółki – do której Powiat D. mógł przystąpić na podstawie uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę D. – przewidziane w § 4-6 umowy spółki, a wymienione w odpowiedzi na skargę, w pewien sposób korespondują również z realizacją zadania określonego w art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym. W ostateczności jednak wypada je niewątpliwie uznać za zadania publiczne, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy – Prawo o działalności gospodarczej z 1999 r. w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Dlatego też Rada miała pełne prawo podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na przystąpienie Powiatu do spornej spółki, z powołaniem się na art. 12 pkt 8 lit. "g" tej samej ustawy, skoro uznała – zasadnie – że jest to jedna z dopuszczalnych form wspierania działalności gospodarczej (promowania przedsiębiorczości), przyczyniająca się przy okazji do przeciwdziałania bezrobociu i do aktywizacji lokalnego rynku pracy. Nie była bowiem w tym zakresie ograniczona zakazem wynikającym z art. 6 ust. 2 tego aktu normatywnego. Z powodów wyżej naprowadzonych nie można było przyjąć sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały, co – w konsekwencji – obligowało Sąd do oddalenia skargi (art. 151 p.s.a.).