II SA/Bk 990/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi PKS – Spółki Akcyjnej w S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu obniżenia hałasu infradźwiękowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej Spółki Akcyjnej - PKS w S. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu [...] czerwca 2004r. oraz w dniu [...] czerwca 2004r. została przeprowadzona w skarżącym przedsiębiorstwie – placówce terenowej w A. kontrola sanitarna, obejmująca między innymi pomiar hałasu na stanowiskach kierowcy autobusów, po czym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. decyzją z [...] lipca 2004r. Nr [...] obciążył skarżące przedsiębiorstwo (wówczas PPKS w S., obecnie PKS-SA w S.) opłatą za kontrolę w kwocie 614,64 złote, a decyzję z [...] lipca 2004r. (Nr [...]) nakazał skarżącemu przedsiębiorstwu obniżenie do [...].09.2004r. do obowiązujących norm natężenia hałasu infradźwiękowego na stanowisku kierowcy autobusów marki: Autosan H9-21 o numerach rejestracyjnych [...], [...] oraz marki Autosan H 10 E-072. Obie te decyzje zostały w trybie odwoławczym uchylone z przyczyn proceduralnych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. decyzjami z dnia [...] sierpnia 2004r. a sprawy dotyczące nakazu obniżenia hałasu oraz obciążenia skarżącego przedsiębiorstwa opłatą za kontrolę, przekazane zostały do ponownego rozpatrzenia. Kasacyjne decyzje były przedmiotem kontroli sądowej. Tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami wydanymi [...] stycznia 2005r. (sygn. [...] i [...]) oddalił skargi PPKS w S. na te decyzje. W następstwie powtórnego rozpatrzenia każdej ze sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2005r. o numerze [...] orzekł ponownie o nakazie obniżenia do [...].10.2005r. norm hałasu infradźwiękowego na stanowisku kierowcy autobusów marki Autosan H9-21 o numerach rejestracyjnych [...], [...] oraz marki Autosan H 10 -11 numer rejestracyjny [...] (po sprostowaniu błędnego oznaczenia zawartego w decyzji tj. AUTOSAN H10 E-072). Jako podstawę prawną nakazu organ wskazał przepis art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 1.2 Rozporządzenia MPiPS z 29.11.2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2002r. Nr 217, poz. 1833) a także § 78 i § 79 rozporządzenia MP i PS z 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650). W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na ustalenia kontrolne podkreślając, że badania warunków środowiska pracy zostały przeprowadzone zgodnie z procedurą badawczą nr PB-78 "Hałas infradźwiękowy. Procedura pomiarowa". Stwierdzone w czasie kontroli przekroczenia dopuszczalnych normatywów natężenia hałasu infradźwiękowego mają wpływ na zmęczenie, zwiększenie senności oraz powodują zaburzenie czynności fizjologicznych, co jest szczególnie niebezpieczne u kierowców. W świetle wskazanych jako podstawa prawna decyzji przepisów na pracodawcy ciąży obowiązek ochrony pracowników przed zagrożeniami związanymi z narażeniem na hałas infradźwiękowy, określenia przyczyn hałasu i możliwie najszybszego wprowadzenia środków zaradczych. Stąd wydano w stosunku do kontrolowanego przedsiębiorstwa stosowny nakaz. W odwołaniu od tej decyzji przedsiębiorstwo podniosło, że decyzja zawiera błędy a jej wydanie poprzedziło wadliwe przeprowadzone postępowanie, naruszające art. 10 § 1 kpa i oparte na nieprawdziwych przesłankach. Stronie uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie a w uzasadnieniu decyzji zabrakło wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów strony, na potrzebę którego wskazał Sąd w wyroku w sprawie o sygn. [...]. Dostrzeżone przez skarżącego błędy organu I instancji polegały na: - wskazaniu w decyzji przed sprostowaniem naruszenia norm hałasu w autobusie który nie znajdował się w ewidencji środków trwałych PPKS w S. - dwukrotnym wszczęciu postępowania w sprawie po decyzji kasacyjnej z [...].08.2004r. (pismem z [...].10.2004r. a później z [...].06.2005r.), - powoływania się przez organ na fakty nieprawdziwe tj. stwierdzenia w jednym z pism rzekomych pomiarów przeprowadzonych w dniu [...].06.2005r., - wyznaczenie stronie nierealnych terminów do udzielenia odpowiedzi (tj. terminu 1 dnia wyznaczonego pismem z [...].06.2005r.), - błędnego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że obecność pasażerów nie ma wpływu na wynik pomiarów hałasu infradźwiękowego, - nieporównywalności wyniku pomiarów z uwagi na rodzaj i stan nawierzchni drogi i porę roku tj. czynniki niezwiązane z pojazdem. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpoznaniu tego odwołania decyzją z dnia [...] września 2005r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy opisał kolejno podejmowane w sprawie czynności a w ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania stwierdził, co następuje. Odnośnie zarzutu błędnego wskazania marki autobusu organ zwrócił uwagę na sprostowanie omyłki stosownym postanowieniem, utrzymanym w mocy w trybie zażaleniowym. Odnośnie zarzutu dwukrotnego wszczynania postępowania w sprawie organ, stwierdził, że tylko pierwsze pismo informowało o wszczęciu postępowania, a drugie o możliwości zapoznania się z aktami już po zakończeniu postępowania. Odnośnie zarzutu powoływania się na nieprawdziwy fakt o pomiarach odbytych w dniu [...] czerwca 2005r. organ II instancji wskazał na wyjaśnienie przez organ I instancji mało precyzyjnego sformułowania zapytania strony o ewentualne późniejsze pomiary hałasu od daty kontroli przeprowadzonej [...] i [...] czerwca 2004r. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że jednodniowy termin na udzielenie informacji o ewentualnych późniejszych pomiarach hałasu był-zważywszy na treść zapytania i szybką możliwość ustalenia powyższego faktu – wystarczający. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. potwierdził też prawidłowość pomiaru wykonanego zgodnie z procedurą badawczą Nr PB-78 "Hałas infradźwiękowy. Procedura pomiarowa". Według tej procedury, pomiary hałasu infradźwiękowego przeprowadza się na stanowiskach pracy w czasie wykonywania przez pracownika jego typowych zadań. Za czynności związane z typowymi zadaniami kierowcy autobusu uznaje się przewóz pasażerów. Przewozy te są wykonywane w obecności pasażerów, których liczba może ulegać zmianie, w różnych warunkach atmosferycznych, jak i po różnych nawierzchniach. Źródłem hałasu infradźwiękowego może być silnik pracującego pojazdu, przepływ powietrza wokół autobusu. Tak twierdząc i podtrzymując ustalenia z kontroli organ odwoławczy nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego czego domagało się przedsiębiorstwo. W skardze wniesionej na tę decyzję do sądu administracyjnego PKS-SA w S. (po przekształceniu w spółkę PPKS w S.) zarzuciła decyzji nieważność z powodu niewykonalności o charakterze trwałym oraz sprzeczności istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi przedsiębiorstwo powtórzyło argumenty z odwołania oraz dodało, że z zasięgniętej u producenta autobusów informacji, wynika, że w zakresie badań homologacyjnych autobusów typu Autosan nie istnieją w Polsce ani w Unii Europejskiej wymagania dotyczące hałasu infradźwiękowego w miejscu pracy kierowcy. Skarżący podtrzymał zarzut nieprofesjonalnego i niedokładnie przeprowadzonego badania i stwierdził, że kwestie związane z oceną prawidłowości pomiarów, zastosowanej procedury, badawczej i poprawności interpretacji wyników mogą rozstrzygać jedynie biegli z zakresu akustyki, o których powołanie skarżący wniósł. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zadecydowały o potrzebie uchylenia zaskarżonej decyzji. Za niemogące mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia Sąd uznał wytknięte przez skarżącego spółce błędne oznaczenie jednego z kontrolowanych autobusów w decyzji pierwszoinstancyjnej. Sprostowanie przez organ omyłki w nazwie autobusu, które nastąpiło postanowieniem z [...] lipca 2005r., spowodowało bowiem wcześniejszy błąd w określeniu kontrolowanego środka przewozu i w wystarczający sposób wyeliminowało ryzyko formalnej wadliwości nakazu. Dodać należy, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji pierwszoinstancyjnej, zostało w trybie zażaleniowym utrzymane w mocy i nie było przedmiotem skargi przewoźnika. Po sprostowaniu oczywistej omyłki we wskazaniu nazwy jednego z trzech kontrolowanych autobusów, nie budzi wątpliwości, że sporna kontrola sanitarna objęła badaniem natężenia hałasu infradźwiękowego stanowiska kierowców autobusów marek: AUTOSAN H9-21 (nr rej. [...]), AUTOSAN H-9-21 (nr rej. [...]) i AUTOSAN H 10-11 (nr rej. [...]). Za niemogący mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał także fakt dwukrotnego poinformowania strony skarżącej przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismem z dnia [...] października 2004r. i pismem z [...] czerwca 2005r.) Żadne z tych pism zresztą nie jest, jak twierdzi strona skarżąca, informacją o wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż te zostało wszczęte z urzędu w momencie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w czerwcu 2004r. Uchylenie w trybie odwoławczym pierwotnej decyzji nakazującej obniżenie natężenia hałasu infradźwiękowego (z dnia [...] lipca 2004r.) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w ogóle nie dawało podstaw do powtórnego informowania strony o wszczęciu postępowania, gdyż nadal kontynuowane było postępowanie zainicjowane sporną kontrolą sanitarną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazuje przyczyny, dla których o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w powtórnie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, stronę skarżącą informowano dwukrotnie. Powodem takiej sytuacji było powzięcie przez organ I instancji po wysłaniu pisma z [...] października 2004r. wiadomości, że decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, stała się przedmiotem skargi przewoźnika wniesionej do sądu administracyjnego, do czasu rozpoznania której organ I instancji wstrzymał się z rozstrzygnięciem sprawy. Również błędnie sformułowane pismo organu z dnia [...] czerwca 2005r., skierowane do strony a zawierające pytanie czy po spornej kontroli (z czerwca 2004r.) w placówce przewoźnika były dokonywane nowe badania i pomiary w zakresie natężenia hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy kierowców, nie mogło mieć jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy, tym bardziej że do błędnego sformułowania, organ się przyznał i go skorygował. Także bardzo krótki termin na udzielenie odpowiedzi na pytanie był w sprawie bez znaczenia. Skarżący podnosząc opisane wyżej zarzuty, wytykające brak staranności organu przy sporządzaniu pism procesowych, nie wskazuje zresztą żadnego argumentu chociażby uprawdopodabniającego wpływ omyłek organu na decyzję, która dotyczy wyników kontroli sanitarnej przeprowadzonej w czerwcu 2004r. Trafność twierdzeń skargi koncentruje się natomiast wokół pozostałych zarzutów skargi, skupionych na podważaniu prawidłowości wyników kontroli sanitarnej przeprowadzonej w czerwcu 2004r., której to kontroli strona skarżąca od samego początku zarzucał nierzetelność. Już bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, bo pismem z [...] lipca 2004r. przewoźnik, podniósł, że badania poszczególnych autobusów odbywały się w różnych, nieporównywalnych warunkach. Tylko jeden z nich bowiem był badany w trakcie pracy kierowcy tj. w czasie przewozu pasażerów, natomiast pozostałe dwa w czasie jazdy "na pusto". Nadto podnoszono nieprawidłowości zapisu o uczestnictwie przy pomiarach natężenia hałasu, wskazanego personalnie pracownika (M.M.). Zarzut nieprawidłowości pomiaru powtórzony został w odwołaniu od pierwszej decyzji (z [...] lipca 2004r.), w odwołaniu od kolejnej decyzji (z dnia [...] lipca 2005r.) oraz podtrzymany w skardze wniesionej teraz do Sądu. Zarzutowi nieprawidłowości pomiaru hałasu nie sposób odmówić słuszności. Z dołączonej na żądanie Sądu procedury badawczej Nr PB-78, w oparciu o którą przeprowadzono w czerwcu 2004r. sporne pomiary wynika, iż "pomiary hałasu infradźwiękowego przeprowadza się na stanowiskach pracy i w miejscach przebywania pracownika w typowych warunkach pracy". Typowe warunki pracy kierowcy firmy, której głównym przedmiotem działalności jest transport pasażerski, związane są z przewozem pasażerów, a zatem pomiary hałasu infradźwiękowego powinny mieć miejsce w okolicznościach pracy kierowcy na trasie przewozu pasażerów. Tymczasem w sprawie niniejszej tylko jeden z trzech pomiarów miał miejsce podczas przewozu pasażerów na trasie przejazdu PKS-u od miejscowości A. do miejscowości S., a dwa pozostałe - wedle twierdzeń strony skarżącej, którym organ nie zaprzeczył – zostały dokonane podczas jazdy pustymi autobusami, odbytej specjalnie na użytek pomiarów. Odmienne stanowisko strony skarżącej i organu co do wpływu czynników zewnętrznych na wynik pomiaru (aury, nawierzchni drogi, wypełnienia autobusu), przy jednoczesnym braku wskazania przez organ w oparciu co prezentuje pogląd, iż dla pomiaru te kwestie nie mają w ogóle znaczenia, nie pozwalają odeprzeć zarzutów skarżącego. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż normy higieniczne hałasu infradźwiękowego nie są skorelowane z normami technicznymi. Z dołączonych do skargi pism: producenta autobusów AUTOSAN i Instytutu Transportu Samochodowego wynika bowiem, że w zakresie badań homologacyjnych pojazdów, ani w Polsce ani w Unii Europejskiej nie istnieją wymagania dotyczące hałasu infradźwiękowego. Zważywszy na to, że głównym źródłem hałasu infradźwiękowego jest silnik i zespół napędowy, sam brak normy technicznej pracy tych elementów w zakresie hałasu infradźwiękowego, wyklucza technologiczne i techniczne metody zwalczania hałasu. Dostosowanie zaś poziomu hałasu infradźwiękowego na poszczególnych stanowiskach pracy kierowców do zgodności z normą higieniczną, metodami organizacyjnymi (skróceniem czasu pracy kierowców) w firmach zajmujących się przewozem osób lub rzeczy może być niewykonalne. W tej sytuacji wydaje się oczywistym, że nakaz obniżenia hałasu infradźwiękowego, może być nałożony przy pełnej świadomości rzetelności pomiarów i prawidłowości wyników. Brak zaś pewności co do prawidłowości dokonanych pomiarów hałasu w tej sprawie, nie pozwala na uznanie ich wyników za miarodajne dla nałożenia na stronę skarżącą obowiązku obniżenia hałasu infradźwiękowego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w postępowaniu administracyjnym, bazującym na nierzetelnych pomiarach poziomu hałasu infradźwiękowego "mogło dojść do naruszenia wynikającej z art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, i w konsekwencji zaskarżoną decyzję uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).