I OSK 1402/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Go 148/06 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], a także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. C. kwotę 360 /trzysta sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. II SA/Go 148/06 oddalił skargę L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] [...] w przedmiocie omowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Zagadnieniem, które budzi spór pomiędzy stronami jest to, czy obowiązujące przepisy prawne pozwalają na przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka, na dziecko, które zmarło przed złożeniem przez wnioskodawcę odpowiedniego wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia tegoż dziecka. Analiza przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.), według stanu na daty wydawania decyzji administracyjnych przez organy obydwu instancji, prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku, w sytuacji gdy wniosek o przyznanie świadczeń złożony został po śmierci dziecka. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w myśl art. 8 ustawy dodatki do zasiłku rodzinnego, w tym dodatek z tytułu urodzenia dziecka, mogą zostać przyznane jedynie w przypadku ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Natomiast stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i 14 - 16. Przez okres zasiłkowy należy rozumieć okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Świadczenia, o których mowa w art. 9 i 14 -- 16 to: dodatek z tytułu urodzenia dziecka, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatek z tytułu rozpoczęcia nauki przez dziecko w szkole poza miejscem zamieszkania oraz zasiłek pielęgnacyjny. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne (art. 25 ust. 1). Organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (art. 32 ust. 1). Z przytoczonych przepisów wynika, że zasiłek rodzinny może zostać przyznany na okres zasiłkowy oraz, że w wypadku ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w drodze decyzji administracyjnej, uchylenie tejże decyzji może nastąpić na skutek uzyskania odpowiedniej informacji od osoby, o której mowa w art. 23 ust. 1, czyli m.in. od rodziców lub jednego z rodziców dziecka. A zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na okres jednego miesiąca. Prawo do zasiłku rodzinnego przyznaje się na okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia roku następnego, lub od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do dnia 31 sierpnia. Dopiero w sytuacji zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i uzyskania o nich informacji przez organ administracyjny, następuje uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka w dniu 26 października 2005r. Dziecko urodziło się w dniu 13 października 2005r, a zmarło w dniu 16 października 2005r. A zatem przyznanie skarżącej zasiłku rodzinnego oraz dodatku, nie miałoby oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa nie przewiduje możliwości przyznania zasiłku rodzinnego na okres jednego miesiąca, z kolei przyznanie skarżącej tegoż świadczenia na okres od października 2005 r. (miesiąc, w którym złożony został wniosek) do dnia 31 sierpnia 2006 r. stałoby w rażącej sprzeczności z treścią art. 25 ust. 1 i 32 ust. 1 ustawy. Uregulowania ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwalają na przyznanie świadczeń rodzinnych na dziecko, które zmarło w wypadku, gdy wniosek złożony został po śmierci dziecka. Zasiłek rodzinny ma bowiem na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1). Jak wyżej wykazano, zasiłek przyznaje się na okres zasiłkowy. W niniejszej sprawie można, ewentualnie przyjąć, że skarżąca poniosła koszty utrzymania dziecka w miesiącu październiku 2005r., ale nie w miesiącach następnych, obejmujących okres zasiłkowy. Z powyższych względów zarzuty skargi uznano za chybione. Skoro zaś dodatek z tytułu urodzenia dziecka może zostać przyznany jedynie w przypadku przyznania zasiłku rodzinnego, to odmowa przyznania zasiłku rodzinnego oznacza, iż prawo do dodatku do tegoż świadczenia nie przysługuje. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżono w całości skargą kasacyjną z 22 lipca 2006 r. Wskazanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię następujących przepisów: - art. 24 ust l i 2 w związku z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że w oparciu o powyższe przepisy zasiłek rodzinny może być przyznany wyłącznie na okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia roku następnego lub od miesiąca w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do dnia 31 sierpnia, nie ma natomiast możliwości w świetle powołanych przepisów przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na okres jednego miesiąca w związku z tym przyznanie skarżącej zasiłku nie miałoby oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ ustawa nie przewiduje możliwości przyznania zasiłku rodzinnego na okres jednego miesiąca a zatem przyznanie skarżącej zasiłku i dodatku z tytułu urodzenia dziecka (uwarunkowanego przyznaniem prawa do zasiłku rodzinnego) w sytuacji, gdy dziecko urodziło się w dniu 13 października 2005 r., zmarło 16 października 2005 r. a wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami skarżąca złożyła w dniu 26 października 2006 r. nie znajdowałoby oparcia w powołanym przepisie, - art. 25 ust. 1 i 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że zasiłek rodzinny może zostać przyznany na okres zasiłkowy i ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przyznania prawa do zasiłku na okres jednego miesiąca oraz na przyjęciu, że w wypadku ustalenia prawa do zasiłku w drodze decyzji administracyjnej uchylenie tej decyzji może nastąpić na skutek uzyskania odpowiedniej informacji od osoby, o której mowa w art. 23 ust. 1, tj. od rodziców lub jednego z rodziców dziecka oraz na przyjęciu, że dopiero w sytuacji zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i uzyskania o nich informacji przez organ administracyjny następuje uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej o przyznaniu prawa do zasiłku na okres zasiłkowy, - art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że uregulowania ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwalają na przyznanie świadczeń rodzinnych na dziecko, które zmarło, w wypadku, gdy wniosek złożony został po śmierci dziecka, oraz na przyjęciu, że nawet zakładając, że skarżąca poniosła koszty utrzymania dziecka w miesiącu październiku 2005 r. - ale nie w miesiącach następnych, obejmujących okres zasiłkowy nie można przyznać świadczeń rodzinnych na to dziecko, - art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 6 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu w ustalonym, bezspornym stanie faktycznym sprawy i nieprzyznaniu skarżącej w oparciu o wskazane wyżej przepisy zasiłku i dodatku do zasiłku z tytułu urodzenia dziecka - w sytuacji, kiedy zostały przez skarżącą spełnione przesłanki ich przyznania. Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że z interpretacją Sądu I instancji wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie sposób się zgodzić. Podkreślono, że skoro przepis art. 24 ust. l i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15b".; bądź "prawo do świadczeń rodzinnych ustała się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego", przy czym przez okres zasiłkowy należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy okres od dnia l września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, to z uregulowania takiego można wywnioskować, że skoro ustawodawca przewidział możliwość przyznania zasiłku na okres jednego roku lub na okres od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do dnia 31 sierpnia roku następnego, to tym bardziej istnieje możliwość przyznania zasiłku na okres krótszy, w tym również na okres jednego miesiąca. Przyjęcie takiego stanowiska opiera się na klasycznych regułach inferencyjnych pozwalających uznać za obowiązujące nie tylko te normy, które zostały zrekonstruowane na podstawie dyrektyw interpretacyjnych, lecz również te normy, które z pierwszych zostały wywnioskowane. Do takich reguł inferencyjnych zalicza się wnioskowanie oparte na konsekwencji ocen prawodawcy i obejmują one między innymi wnioskowanie argumentum a maiori ad minus ("z większego na mniejsze"), zgodnie z którym, jeśli komuś nakazane (dozwolone) jest czynić więcej, to tym bardziej nakazane (dozwolone) jest czynić mniej. Pozwalają one na przyjęcie, że istnieje norma, której me ma w przepisach prawnych, ale można ją wywnioskować z faktu, że istnieje inna norma. Powyższa argumentacja przekonuje, że nietrafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na okres jednego miesiąca, a zatem przyznanie skarżącej zasiłku rodzinnego oraz dodatku nie miałoby oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz wniosek o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego w postaci dodatku z tytułu urodzenia dziecka w dniu 26 października 2005 roku, to skoro zasiłek rodzinny jest świadczeniem niepodzielnym i przysługuje za pełny miesiąc, a w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń zasiłek w nowej wysokości wypłaca się (lub wstrzymuje wypłatę) od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana - a skarżąca spełniała w miesiącu październiku warunki do przyznania tego zasiłku - brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania zasiłku na ten miesiąc, a tym samym do odmowy wypłaty dodatku do tego zasiłku w postaci dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Z tego wzglądu uzasadnienie Sądu uznać należy za nietrafne. Tym samym nietrafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym możliwe jest w sytuacji wystąpienia przesłanek skutkujących ustaniem prawa do zasiłku rodzinnego wyłącznie uchylenie decyzji ujmującej cały wskazany w ustawie okres zasiłkowy w oparciu o przepisy art. 25 ust. 1 bądź 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nietrafne jest również stanowisko Sądu dotyczące wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym jej nie pozwalają na przyznanie świadczeń rodzinnych na dziecko, które zmarło w wypadku gdy wniosek złożony został po jego śmierci. W tym miejscu pragnę zauważyć, że jest to interpretacja tego przepisu zbieżna ze stanowiskiem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej: "W przypadku, gdy dziecko zmarło przy porodzie zasiłek rodzinny zgodnie z art. 4 ustawy nie przysługuje gdyż rodzina nie ponosi wydatków na utrzymanie dziecka. Natomiast w przypadku, gdy dziecko zmarło po złożeniu wniosku o 'świadczenia rodzinne zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, przysługują także dodatki dzielone w kwocie odpowiadającej długości żyda dziecka". Warunki od spełnienia, których uzależnione jest przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego, a tym samym dodatków do tego zasiłku określone zostały enumeratywnie w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 5 i 6 ustawy). Nie uzależniają one przyznania prawa do zasiłku od długości życia dziecka, ani tym bardziej nie wskazują możliwości dzielenia tego świadczenia czy dodatków do niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął jednak na stanowisku, że można w niniejszej sprawie przyjąć, że skarżąca poniosła koszty utrzymania dziecka w miesiącu październiku 2005, ale nie w miesiącach następnych, obejmujących okres zasiłkowy. I wobec faktu, że zasiłek przyznawany jest na okres zasiłkowy, zarzuty skarżącej Sąd uznał za chybione. Należy w tym miejscu podkreślić, że zapis art. 4 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uprawnia organu administracyjnego do badania czy zostały poniesione koszty na utrzymanie dziecka ani przewidywania czy koszty takie zostaną poniesione w miesiącach następnych. Fakt ich poniesienia nie jest przesłanką uzależniającą przyznanie prawa do zasiłku i jest to uregulowanie racjonalne, oczywiste jest bowiem (i z tego względu ustawodawca nie wymaga przedkładania dowodów), że skoro w rodzinie pojawia się dziecko - podmioty wymienione w ustawie uprawnione do zasiłku rodzinnego ponoszą koszty na jego utrzymanie. Ponadto jak już wskazano powyżej - skoro skarżąca spełniała warunki do przyznania jej świadczenia w miesiącu październiku 2005 roku to tym samym - mając na uwadze przytoczone już wyżej w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty - brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na miesiąc październik 2005 r. i tym samym uwarunkowanego przyznaniem prawa do zasiłku rodzinnego dodatku z tytułu urodzenia dziecka ze względu na okoliczność, że koszty na utrzymanie dziecka nie będą ponoszone w kolejnych miesiącach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać za mający usprawiedliwione podstawy. Z przepisu tego wynikają tylko dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje przyznanie zasiłku rodzinnego. Są nimi: 1) urodzenie dziecka i 2) poniesienie wydatków na utrzymanie dziecka. (Ponadto musi być spełnione kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy). Nie można zatem ograniczać tego uprawnienia o dodatkowe kryterium wynikające z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, ponieważ te ostatnie przepisy dotyczą jedynie okresu, na który przyznaje się prawo do świadczeń rodzinnych, nie zaś przesłanek, które należy spełnić, aby być uprawnionym do ich otrzymania. Zatem twierdzenie, że zasiłek rodzinny może zostać przyznany jedynie na okres zasiłkowy jest nadinterpretacją, nieznajdującą uzasadnienia w treści ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie fakt urodzenia dziecka miał miejsce, co nie budzi niczyich wątpliwości. Z tym zdarzeniem nierozerwalnie łączą się wydatki na utrzymanie dziecka, co jest faktem notoryjnym i dlatego niewymagającym prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu jego potwierdzenia. W związku z tym należy przyjąć, że w przypadku urodzenia dziecka obie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy są spełnione. Natomiast czas pozostawania przez dziecko przy życiu jest okolicznością warunkującą jedynie długość okresu przysługiwania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 32 ust. 1 ustawy). Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 ppsa. Zasądzając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego w podwójnej wysokości stawki minimalnej Sąd wziął pod uwagę skomplikowany charakter sprawy, mający swe źródła w niejasnym stanie prawnym, a także wkład pracy adwokata polegający na rzetelnym i wyczerpującym sporządzeniu skargi kasacyjnej, przez co walnie przyczynił się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia (§ 2 ust. 1 i 2 rozp. Min. Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).