I OSK 1711/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska Henryk Ożóg Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 834/05 w sprawie ze skargi D. i Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt II SA/Rz 834/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. i Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 95 pkt 5, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. , Nr 46, poz. 543), Burmistrz Miasta S. zatwierdził podział geodezyjny działek o Nr [...],[...] i [...] odpowiednio na działki Nr [...] i [...],[...] i [...] oraz [...] i [...]. Wszystkie działki objęte decyzją podziałową znajdowały się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S.. Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2002r. D. i Z. C., współużytkownicy wieczyści w [...] części działki nr ewid. Nr [...], sąsiadującej z działką Nr [...], zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podając, iż na działce Nr [...] sąsiadującej z działką, której są współużytkownikami wieczystymi znajdują się droga i ciągi piesze do lokali usługowych, a to uprawniać miało wnioskodawców do tego, by byli stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału geodezyjnego, podczas, gdy w rzeczywistości nie byli poinformowani o wydaniu decyzji podziałowej. Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 157 § 3 k.p.a, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania, uznając, że wnioskodawcom nie służy przymiot strony postępowania o zatwierdzenie podziału działek, w związku z czym nie byli oni także legitymowani do składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek. Na powyższą decyzję, w dniu 23 października 2002r. D. i Z. C. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, którą to Sąd postanowieniem z dnia 24 lutego 2002r. odrzucił, wskazując, że nie został wyczerpany tryb z art. 127 § 3 k.p.a., to znaczy nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 18 marca 2003r. D. i Z. C., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postanowieniem z dnia [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wskazane wyżej postanowienia D. i Z. C. złożyli dwie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. Wyrokami z dnia 4 marca 2005r., sygn. akt I SA/Rz 1088/03 oraz sygn. akt I SA/Rz 1065/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienia, wskazując, czy pismo skarżących z dnia 23 października 2002r. nie należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], chyba, że organ dojdzie do przekonania, iż należy je potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium potraktowało pismo z dnia 23 października 2002r. D. i Z. C. jako wniosek złożony w terminie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...]. Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znalazło podstaw do zmiany swego stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, w związku z czym utrzymało ją w mocy. Na tę decyzję D. i Z. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie art. 28 w związku z art.157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, pomimo, iż posiadają służebność drogi koniecznej na działkach objętych przedmiotem postępowania podziałowego. Skarżący podnieśli, że skutkiem zatwierdzenia podziału działek jest odcięcie dojścia pieszego biegnącego do działki nr [...], na której zlokalizowany jest między innymi sklep skarżących. Źródłem interesu prawnego, według skarżących, jest norma art. 352 § 1 k.c. odnosząca się do władania nieruchomością i do ochrony posiadania, a to z kolei wskazuje, że mają oni służebność przechodu, bowiem z takiego prawa korzystają nieprzerwanie od 1991r., to jest od daty zakupu lokalu na działce Nr [...]. Na potwierdzenie posiadania takiej służebności dołączyli do skargi pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 9 czerwca 2005r. Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt II SA/Rz 834/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. i Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Sąd wskazał, że od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., należy odróżnić interes faktyczny, w związku z czym z racji faktycznego korzystania z działek objętych postępowaniem i decyzją podziałową, nie można upatrywać ich interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o podziale tych działek, gdyż istniejące przepisy prawne, nie nadają osobie uznającej się za posiadacza służebności przechodu, przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie podziału działek, w stosunku do których ma istnieć posiadanie takiej służebności. Sąd zaznaczył, że ochrona posiadania służebności nie może się sprowadzać do możliwości kwestionowania decyzji zatwierdzających podział działek, z których skarżący mają korzystać z przechodu. Z takiej ochrony można natomiast korzystać na podstawie przepisów prawa cywilnego, w drodze postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trafnie przyjęło, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. w przedmiocie zatwierdzenia podziału geodezyjnego działek, znajdujących się w wieczystym użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowej. Sąd wskazał, że o tym, jak będzie dzielona nieruchomość, decyduje w zasadzie właściciel nieruchomości, a nie współużytkownik wieczysty działki sąsiedniej, a wyłącznie taki status przysługuje skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zauważył, że Kolegium w decyzji wydanej w pierwszej instancji nie ustosunkowało się do zarzutu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta S., że organ gminy naruszył § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz.130), poprzez niezawiadomienie skarżących o wszczętym postępowaniu podziałowym. Jednak, w ocenie Sądu, zarzut ten, nie powtórzony już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie ma większego znaczenia, skoro ewentualny brak udziału strony w postępowaniu może być kwestionowany w drodze wznowienia postępowania, nie zaś w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik D. i Z. C., radca prawny K. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji poprzedzających ten wyrok, to jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...], Nr [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez objęcie kontrolą sądu odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z powodu braku legitymacji strony skarżących, jakkolwiek przedmiotem sprawy był wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o czym w swoim własnym orzeczeniu z dnia 4 marca 2005r. dotyczącym zaskarżonej decyzji orzekł sąd uchylając wcześniejsze decyzje i nakazując, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ potraktował podanie skarżących jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że brak legitymacji strony w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o podział działek jest tożsamy z brakiem legitymacji strony w sprawie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. 2) naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 97ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261.poz.2603) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 1998r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), poprzez: a) przyjęcie, że niezawiadomienie skarżących o projekcie podziału nie dyskwalifikuje całego postępowania i nie ma większego znaczenia, skoro ewentualny brak udziału strony w tym postępowaniu może być kwestionowany w drodze wznowienia postępowania, b) uznanie za zgodne z powołanym przepisem art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami pominięcie skarżących, jako strony zainteresowanej w postępowaniu o podział działek, na których zgodnie z treścią księgi wieczystej, jest posadowiony budynek wielomieszkaniowy będący ich współwłasnością z osobą występującą o podział, a dodatkowo na działkach dzielonych skarżący posiadają prawo służebności drogi koniecznej, co wskazuje na ich interes prawny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest tożsame z żądaniem ponownego rozpoznania sprawy, zatem ocena sądu zawarta w zaskarżonym wyroku, co do legitymacji strony do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji nie odnosi się automatycznie do oceny przymiotu strony z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podkreślono, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, którego domagają się skarżący, podobnie jak odwołanie, tworzy na rzecz strony i podmiotów na prawach strony możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nawet przy jednoczesnym złożeniu dwóch wniosków, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji i o ponowne rozpatrzenie sprawy, pierwszeństwo rozpatrzenia ma ostatni z wymienionych wniosków. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skarżący należą do kręgu stron zainteresowanych, których w rozumieniu § 6 ust 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, należało zawiadomić o przyjęciu granic. Nie zgodzono się zatem ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, według którego dostrzeżony przez sąd brak zawiadomienia skarżących o przyjęciu granic, aczkolwiek nie podniesiony w skardze jako zarzut, nie ma większego znaczenia, skoro ewentualny brak udziału strony w postępowaniu może być kwestionowany w drodze wznowienia postępowania. Jest to w ocenie skarżących nie do przyjęcia, ponieważ pozostaje w sprzeczności z podstawowym celem kontroli legalności decyzji, bowiem orzeczenie ze wskazaniem kolejnego sposobu zaskarżenia w miejsce wyeliminowania dostrzeżonych naruszeń, jest samo w sobie naruszeniem prawa polegającego na nierozstrzygnięciu istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. – wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu oraz, że nie posiadają oni prawa służebności drogi koniecznej, a korzystają tylko w sposób bezumowny z ogólnie dostępnego szlaku drożnego, obejmującego część dzielonych działek pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej skarżący wystąpili obecnie do Sądu Rejonowego w S.. Spółdzielnia wniosła o oddalenie tego żądania z powodu braku przesłanek wynikających z art. 145 § 1 k.c., uprawniających do wystąpienia z takim wnioskiem, albowiem lokal użytkowy skarżących ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej, zaś skarżący mają w pełni zapewniony, niczym nieograniczony dostęp do swojego lokalu. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone orzeczeniem sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Natomiast naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W przedmiotowej sprawie skarżący stoją na stanowisku, że powinni mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również – jako strony postępowania podziałowego – mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Zatem w myśl art. 97 ust. 1 powołanej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. W każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. W związku z powyższym uznać należy, że musi istnieć wyraźna norma prawa materialnego, z którego podmiot wywodzi swoje prawa. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, bowiem brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym. W przedmiotowej sprawie, zarówno w dacie wydawania decyzji o podziale, jak i w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, skarżący nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do działek objętych decyzją podziałową. Brak jest zatem takiej normy prawnej, z której skarżący mogliby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości, bowiem sam fakt podziału przedmiotowych nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponowali skarżący. Argumenty podnoszone przez skarżących wskazują raczej na ich interes faktyczny, a nie prawny, w związku z czym nie mogą oni być uznani za stronę postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli bowiem, jak twierdzą skarżący, nie mają odpowiedniego dostępu do drogi publicznej to mogą żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). W tym zatem trybie (cywilnoprawnym) można żądać ustanowienia dojazdu do swojej nieruchomości przez nieruchomości sąsiednie. W razie braku zgody na obciążenie nieruchomości służebnością możliwe jest jej ustanowienie na drodze sądowej i wtedy orzeczenie sądu powszechnego staje się źródłem powstania służebności drogowej. Tak też uczynili D. i Z. C. – złożyli bowiem wniosek o ustanowienie drogi koniecznej do Sądu Rejonowego w S., przy czym postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone orzeczeniem sądowym, na co wskazała Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc jednocześnie, że skarżący nie posiadają prawa służebności drogi koniecznej, lecz w sposób bezumowny korzystają z ogólnie dostępnego szlaku drożnego, mają więc zapewniony, niczym nieograniczony dostęp do swojego lokalu. Wskazać przy tym należy, że administracyjnoprawny tryb ustanowienia służebności drogowej (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) ma charakter wyjątkowy i jest dopuszczalny jedynie w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości (art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tych okolicznościach zarzuty podnoszone w skardze przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.