I SA/Bd 226/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) asesor sądowy Urszula Wiśniewska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Winiecka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. W dniu [...] 2004r. Janusz W. został obciążony opłatą dodatkową w kwocie 50 zł za parkowanie samochodu w Strefie Płatnego Parkowania w B. bez uiszczenia stosownej opłaty parkingowej. Okoliczność tę stwierdził kontroler strefy, który po sprawdzeniu, że w pojeździe brak jest właściwego dokumentu uprawniającego właściciela do parkowania bez uiszczania opłaty wypisał zawiadomienie o niedopełnieniu przez parkującego obowiązku uiszczenia opłaty. Z powodu braku uiszczenia przedmiotowej opłaty Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., wystawił w dniu [...] 2005r. tytuł wykonawczy, na podstawie którego Naczelnik Urzędu Skarbowego w Inowrocławiu wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] 2005r. Janusz W. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego twierdząc, że nie uznaje zajętych wierzytelności, ponieważ nie czuje się zobowiązanym, ani dłużnikiem. Wyjaśnił, iż podczas parkowania pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania w B. pojazd był oznaczony charakterystycznym znakiem inwalidy oraz legitymacją inwalidy wystawioną na kuzynkę Małgorzatę W. Pismem z dnia [...] 2005r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. działając jako organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. uznał zarzuty wniesione przez zobowiązanego Janusza W. dotyczące tytułu wykonawczego z dnia [...] 2005r. za bezzasadne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie można zgodzić się w konkretnym przypadku z stwierdzeniem zobowiązanego, że nie miał on obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej, gdyż za szybą pojazdu umieścił znaczek inwalidy oraz legitymację I grupy. Według organu dokumentem upoważniającym do bezpłatnego parkowania w przypadku opisanym przez zobowiązanego jest karta parkingowa dostosowana do wymogów Unii Europejskiej, wydana zgodnie ze wzorem ustalonym przez Ministra Infrastruktury z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wzorów kart parkingowych dla osób niepełnosprawnych i placówek zajmujących się opieką, rehabilitacją lub edukacją tych osób (Dz. U. Nr 67, poz. 616), a nadto wyłożona w pojeździe w sposób umożliwiający jego sprawdzenie przez kontrolera Strefy Płatnego Parkowania. Organ wskazał, iż możliwość pobierania opłat wynika z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] 2003r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania. Od postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskiej i Komunikacji Publicznej w B. Janusz W. złożył zażalenie. Wskazał, iż w dniu [...] 2004r. do centrum B. przywiózł Małgorzatę W., która jest osobą niepełnosprawną z porażeniem mózgowym, poruszającą się na wózku inwalidzkim, posiadającą I grupę inwalidzką. Samochód zaparkował w miejscu wyznaczonym dla osoby niepełnosprawnej, umieszczając za szybą znaczek inwalidy oraz legitymację inwalidy I grupy. Po powrocie do samochodu znalazł za wycieraczką mandat karny, który - jak dowiedział się w siedzibie Zarządu Dróg Miejskiej i Komunikacji Publicznej w B. - nałożony został za brak prawidłowego oznaczenia samochodu zgodnie z wymogami Unii Europejskiej. W jego ocenie sprawa powinna być umorzona w momencie, kiedy w dniu nałożenia mandatu przyjechał do siedziby Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. i przedstawił legitymację stwierdzającą, że Małgorzata W. jest osobą z I grupą inwalidzką. W ten sposób potwierdził, że jest ona osobą uprawnioną do skorzystania z miejsca parkingowego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i uznało zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku za uzasadniony. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej ma cechy charakterystyczne powstania zobowiązania podatkowego z mocy ustawy. Każdy, kto znajdzie się w sytuacji określonej przez przepis rangi ustawowej - art. 13 ust. l pkt l ustawy o drogach publicznych, czyli parkuje pojazd samochodowy na drodze publicznej w Strefie Płatnego Parkowania, jest obowiązany do ponoszenia opłat. Obowiązek taki wynika wprost z ustawy, a jego konkretyzacja nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast sam pobór i dokonanie obliczenia następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej następuje z chwilą zaistnienia zdarzenia, w tym wypadku parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania. Inaczej natomiast – zdaniem organu - wygląda sytuacja w zakresie pobierania kar pieniężnych (opłaty dodatkowej) za brak opłacenia miejsca parkowania. W tej sytuacji należało przyjąć pogląd, że wymierzenie opłaty dodatkowej następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej i obowiązek ten nie powstaje z mocy samego prawa (ustawy). Obowiązek uiszczania kar pieniężnych powstaje dopiero z momentem nałożenia kary przez zarząd drogi, po uprzednim ustaleniu, że opłata za parkowanie nie została wniesiona. Przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest uprzednie stwierdzenie faktu nieuiszczenia opłaty. Wymaga to przeprowadzenia kontroli przez zobowiązane do tego organy. Należy także ustalić, czy pojazd samochodowy znajduje się w strefie płatnego parkowania, co oznacza konieczność prowadzenia określonego postępowania dowodowego. Prowadzone postępowanie w tych sprawach nosi cechy podejmowania decyzji, a zatem ustalenie kary musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie wierzyciel nie wydał w sprawie decyzji stwierdzającej obowiązek zapłaty kary za parkowanie w strefie płatnego parkowania, która mogłaby stać się podstawą do prowadzenia egzekucji, tym samym należało stwierdzić nieistnienie obowiązku podlegającego egzekucji. Rozpoznając zażalenie Kolegium uwzględniło stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2005r., sygn. akt II SA/Bd 754/04. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Prokurator Okręgowy w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej za brak opłacenia miejsca parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w obszarze płatnego parkowania i jej wymierzenie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej i tym samym nie powstaje z mocy samego prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Prokurator Okręgowy wskazał, iż z zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stanowiskiem, wyrażonym w skarżonym postanowieniu, nie można się zgodzić albowiem dokonana wykładnia przedmiotowej normy prawnej pozostaje w sprzeczności zarówno ze stanowiskiem doktryny, jak i przede wszystkim judykatury, którego przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2005r., sygn. akt FSK 2580/04 oddalający skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 257/04. Wskazując na treść art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych Prokurator Okręgowy, podniósł, iż z wykładni analizowanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z dróg publicznych, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Oznacza to, że obowiązek ten został nałożony na korzystających z dróg bezpośrednio na podstawie przepisu prawa. W stosunku do podmiotów, które nie wniosły opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania ustawa nie zawiera procedur, które powodowałyby nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Przyjąć zatem należy, zdaniem skarżącego, iż w przypadku Janusza W. obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej powstał z mocy samego prawa. Do wniesienia opłaty za postój bądź opłaty dodatkowej obowiązany jest kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być zarówno właściciel, jak też osoba, która faktycznie włada samochodem. Skarżący wskazał, iż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla załatwiania spraw związanych z pobraniem opłaty dodatkowej, przewidując w tym wypadku jedynie formę czynności materialno-technicznych. W konsekwencji Prokurator Okręgowy przychylił się do stanowiska Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B., że nakładanie opłaty dodatkowej w ustawowo ustalonej kwocie, której wysokość nie może przekroczyć 50 zł za parkowanie bez uiszczenia opłaty parkingowej w drodze decyzji administracyjnej, obarczone byłoby wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie Janusz W. podniósł, że niesłusznie został obciążony opłatą dodatkową, ponieważ samochód został zaparkowany w miejscu przeznaczonym dla inwalidy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy egzekucja opłat dodatkowych może być prowadzono bezpośrednio na podstawie przepisów prawa, czy też konieczne jest w tym zakresie wydanie decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 listopada 2003 r. art.13 ust.2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowił, że za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych pobiera się kary pieniężne. Wysokość kary pieniężnej określał załącznik do ustawy. Z pkt 7 tego załącznika wynikało, że kara ta wynosiła 50 zł. Art.13 ust.4 zawierał delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasady wprowadzania opłat oraz organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwego do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. W wykonaniu tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że cyt. art.13 ust.4 jest niezgodny z art.217 Konstytucji oraz zakwestionował, z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, niektóre przepisy wskazanych rozporządzeń. W następstwie głównie orzeczenia Trybunału, na podstawie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz.1953 ze zm.), wprowadzono do ustawy o drogach publicznych szereg zmian. Dodano m.in. art.13 f, który stanowi, że za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Przepis ten wszedł w życie z dniem 24 listopada 2003r. Egzekucja administracyjna w przedmiotowej sprawie była prowadzona pod rządami nowych przepisów. Na podstawie tej regulacji Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. [...] ze zm.). W rozdziale 3 tej uchwały zatytułowanym "Sankcje za niewłaściwe parkowanie w SPP" w §13 postanowiono, że za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł. Opłatę dodatkową pobiera się w przypadku stwierdzenia, że w pojeździe nie wyłożono ważnego biletu, abonamentu lub dokumentu uprawniającego do parkowania w SPP bez opłaty. Zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia kontroler SPP i umieszcza je za wycieraczką samochodu. Opłatę dodatkową uiszcza się w biurze SPP lub przelewem na konto Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. W przypadku uiszczenia opłaty dodatkowej w biurze SPP, w dniu wystawienia zawiadomienia lub w najbliższym dniu roboczym po tym dniu – opłatę pobiera się w wysokości 30 zł. Zgodnie z art. 2 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają m.in. grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej, a także inne należności pieniężne, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. W ocenie Sądu opłata dodatkowa stanowi nadal, mimo zmiany pierwotnej nazwy, karę za parkowanie pojazdu bez uiszczenia stosownej opłaty. Zarówno poprzednio używane pojęcie "kara pieniężna" jak i aktualnie używane przez prawodawcę - "opłata dodatkowa" mają tę sama treść normatywną i służą temu samemu celowi. Wskazuje na to także brzmienie rozdziału 3 powyższej uchwały Rada Miasta Bydgoszczy. Jako kara pieniężna opłata ta podlega zatem egzekucji administracyjnej. W myśl art.3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art.2 ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z przepisu tego wynika, iż z uwagi na źródło powstania, obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej można podzielić na takie, które wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów oraz obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Ten ostatni przypadek odnosi się do sytuacji, gdy obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, bez potrzeby ich konkretyzacji w drodze aktu indywidualnego. Przepisy prawa, z których wynikają bezpośrednio obowiązki to przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art.87 - 94 Konstytucji RP. Akty powszechnie obowiązującego prawa charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, instytucji i organizacji publicznych i prywatnych. Powszechność obowiązywania ma więc charakter podmiotowy, bez względu na jego zakres przestrzenny - obszar całego państwa czy też obszar działania organów stanowiących prawo miejscowe (por. Konstytycje Rzeczpospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku pod red. J. Bocia Wrocław 1998, s.155-156). Zgodnie z art.87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa są m.in: ustawy oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się art.94 Konstytucji, stanowiący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zdaniem Sądu analiza powyższych regulacji wskazuje, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej uregulowany jest bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Wszystkie istotne elementy tego obowiązku zostały określone w tych przepisach. Określono w nich adresata obowiązku (korzystający z drogi publicznej w zakresie parkowania w strefie płatnego parkowania), zachowanie skutkujące uiszczeniem kary (nieuiszcznie opłaty za parkowanie), podmiot uprawniony do pobierania opłaty dodatkowej (zarząd drogi lub zarządca drogi), sposób jej uiszczenia (przelewem na konto lub w biurze), a także wysokość opłaty dodatkowej, nie pozostawiająca żadnego marginesu ocennego (50 zł). Ze wskazanych uregulowań nie wynika, aby wymiaru kary za nieuiszczanie opłat dokonywano w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Przepisy nie zawierają procedur, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Obowiązek na korzystających z dróg publicznych został nałożony bezpośrednio na podstawie przepisu prawa i podlega egzekucji na podstawie art.3 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy publiczne mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Należy zauważyć, że podobny pogląd w tej sprawie wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., I SA/Bd 257/04 oraz NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., FSK 2580/04. Wprawdzie wyroki te zapadły na podstawie stanu prawnego obowiązującego przed dniem 24 listopada 2003 r., jednakże w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zachowały aktualności także pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Podnoszona na rozprawie przez Janusza W. okoliczność, że samochód został zaparkowany w miejscu wskazanym dla inwalidy, nie oznacza, że był on zwolniony od obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Zaparkowany samochód był bowiem oznaczony niezgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wzorów kart parkingowych dla osób niepełnosprawnych i placówek zajmujących się opieką, rehabilitacją lub edukacją tych osób. W myśl §12 wskazanej uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 2003 r. do bezpłatnego parkowania w SPP pojazdów przewożących lub kierowanych przez osoby niepełnosprawne o obniżonej sprawności ruchowej, na wyznaczonych i oznaczonych odpowiednio w tym celu miejscach lub gdy są zajęte na obszarze całej strefy, uprawnia karta parkingowa wydana przez właściwy organ administracji. Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację, Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.