II SA/Kr 624/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: AWSA Beata Cieloch AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi Dyrektora Izby Skarbowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Zarząd Miasta N. z dnia [...] listopada 1993 r., znak: [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miejskie Przedsiębiorstwo G. w N. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr "1" obr [...] oraz prawa własności budynków położonych na tej działce. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Miasta N. z dnia [...] listopada 1993 r., znak: [...] wystąpił pełnomocnik S.J. – T.K. Podniósł on, że decyzja Zarządu Miasta N. w sposób rażący narusza przepis art. 2 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, póz. 464 ze zm.). Istnienie bowiem w dniu 5 grudnia 1990 r. materialnego roszczenia o zwrot nieruchomości, w świetle regulacji zawartej we wzmiankowanych przepisach wyklucza, zdaniem pełnomocnika wnioskującej, wydanie przez właściwy organ orzeczenia stwierdzającego nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego i własności budynków. Powołał się w tym względzie na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny. Właściwy w sprawie organ, mimo istnienia materialnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekł jednak o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości i własności budynków wbrew wyraźnemu zakazowi płynącemu z powołanych przepisów naruszając tym samym prawa osób trzecich, którym służy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powstały więc skutki nie dające się pogodzić z zasadami ustrojowymi, takimi jak praworządność i ochrona własności oraz negatywnie rzutujące na społeczny wymiar decyzji. Wyczerpuje to przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zawiadomiony o wszczęciu Skarb Państwa - reprezentowany przez dyrektora Izby Skarbowej w K. - stwierdził, iż aktem notarialnym nabył odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem wraz z prawem własności budynków i budowli posadowionych na nieruchomości od Miejskiego Przedsiębiorstwa G. w N. Umowa ta spowodowała nieodwracalne skutki i ich odwrócenie nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto umowa sprzedaży została zawarta w dobrej wierze na podstawie danych z ksiąg wieczystych i w tej materii Skarb Państwa powołał się na rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych, wynikającą z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wywłaszczenie nieruchomości - działki nr "2" (z której powstała w wyniku podziału działka nr "1") nastąpiło na cele rozbudowy Miejskiego Zakładu Z. w N. Zgodnie z poglądem orzecznictwa klauzula "nie narusza praw osób trzecich" zawarta w art. 2 ust. 7 zdanie drugie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować nie wszczynaniem lub /uwieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot, gdyby bowiem istniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiło uwłaszczenie, to naruszałoby ono prawa osób trzecich. Doszłoby więc do naruszenia i to rażącego prawa. Skoro zasady powyższe zostały naruszone Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. uznało, że decyzja Zarządu Miasta N. w części rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr "1" rażąco naruszyła prawo wobec tego stwierdzono jej nieważność. Z decyzją tą nie zgodził się Dyrektor Izby Skarbowej w K. - reprezentujący Skarb Państwa - i wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił w nim naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 2 ust. 1, 2, 3, art. 2i /ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), naruszenie art. 107 § 1 , art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a., nie wyjaśnienie istoty sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu użytkowania wieczystego i prawa własności budynków. Dyrektor podniósł, że dla nieruchomości działki, nr "1" obr. [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a nie jak podano w decyzji [...]. Naruszenie art. 107 polegało na nie wskazaniu zmian aktu prawnego, na którego przepisy powołał się organ w rozstrzygnięciu. Nie zamieszczono także literalnego brzmienia tych przepisów. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegało na tym, że organ orzekający nie określił jakie przepisy naruszono, jak również na czym polegało rażące naruszenie prawa. Organ nie wziął pod uwagę skutków wynikających z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Na podstawie cytowanego przepisu skarb Państwa nabył własność budynku i prawo wieczystego użytkowania gruntu. Bez znaczenia jest, czy poprzednikowi prawnemu wpisanemu do ksiąg wieczystych przysługiwało prawo, czy tez nie istniało od początku, względnie wygasło. W przypadku kiedy sporna nieruchomość została zabudowana to stan ten obligował organ do uwłaszczenia budynku zatem postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może skutkować wzruszeniem takiej decyzji. Skoro wniosek złożono w dniu 5 grudnia 1990 r. to nie zachodzi prymat roszczenia poprzedniego właściciela, a uwłaszczenie osoby prawnej. Powstały także nieodwracalne skutki prawne. Skarb Państwa nabył bowiem na podstawie aktu notarialnego w drodze umowy cywilnoprawnej użytkowanie wieczyste i własność budynków. Decyzja SKO wywołuje pośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, co jest niedopuszczalne, gdyż właściwym w tej kwestii jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Organ ten na podstawie przepisów k.p.a., prawa materialnego, przy zastosowaniu indywidualnych aktów administracyjnych nie może cofnąć, znieść skutków prawnych wadliwej decyzji. Powołano się na orzeczenie sądu Najwyższego (uchwała z dnia 24 września 1992 r., III AZP 11/92) wskazujące na brak możliwości zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa. Skoro nie może nastąpić zwrot nieruchomości to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wyjaśniono także istoty sprawy. Pominięto bowiem decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości. Nie oceniono także postępowania uwłaszczeniowego. Zebrane dowody wskazują na jego prawidłowość, co wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na to stanowisko T.K. - pełnomocnik S.J. - stwierdził, że organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności wskazał na czym polega rażące naruszenie prawa. Wobec zarzutu naruszenia art. 5 ustawy o księgach wieczystych, w ocenie pełnomocnika wnioskującej, treść ksiąg wieczystych nie rozstrzyga na korzyść nabywcy samego konfliktu miedzy treścią ksiąg wieczystych, a rzeczywistym stanem prawnym. Powołał się na orzeczenia Sądu Najwyższego w tej materii. Podkreślił, że nie można nabyć prawa własności budynków tylko w oparciu o rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych bowiem do skutecznego nabycia konieczne jest rzeczywiste istnienie tych praw. Ponadto Skarb Państwa nabył w złej wierze albowiem wiedział o roszczeniach byłych właścicieli, co wyklucza rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie ma miejsca także nieodwracalność skutków prawnych decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji nie może być jego zdaniem prostym ich rozszerzeniem na wszystkie akty prawne, które po jej wydaniu zostaną dopełnione i dla których jest ono przyczyną. Należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja o stwierdzeniu nieważności od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Nie zgadza się z zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i nie wyjaśnienia istoty sprawy. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. , na podstawie art. 127 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Miasta N. z dnia [...] listopada 1993 r., znak: [...] w części orzekającej o nabyciu prawa użytkowania wieczystego działki nr "1" i prawa własności budynków położonych na tej działce. W uzasadnieniu podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany. W takim stanie rzeczy poprzedniczka prawna strony występującej o zwrot nieruchomości legitymowała się roszczeniem o zwrot wywłaszczonego gruntu. Fakt ten był znany organowi orzekającemu o stwierdzeniu nabycia użytkowania wieczystego działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej lub innej osoby prawnej, a przed tą datą zaktualizowały się przesłanki jej zwrotu byłemu właścicielowi, to państwowa lub inna osoba prawna nie staje się ex legę użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej i właścicielem budynku. W takim stanie rzeczy Zarząd Miasta, wydając decyzję o nabyciu prawa użytkowania wieczystego działki nr "1", naruszył art. 2 ust. 1, 2 i 3 i 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), co przy zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej tej działki. Zarzut nieodwracalnych skutków oprawnych jest nietrafny. Zrealizowanie inwestycji w świetle orzecznictwa nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie stan faktyczny. Jeśli chodzi o inne skutki prawne, to odnosi się to do takiej sytuacji prawnej, kiedy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Stwierdzając nieważność decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na celu wyeliminowanie rozstrzygnięcia, które w sposób oczywisty naruszyło regulacje określoną w przepisach ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości(Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), uznając, iż rozstrzygnięcie to nie da się pogodzić z systemem obowiązujących norm. W skardze do sądu administracyjnego Dyrektor Izby Skarbowej w K. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1, 2 i 3 i 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości(Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., nie wyjaśnienie istoty sprawy, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest niezasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawiązując do tej zasady podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zaś stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. W rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią do ustalenia było, czy w dacie wydawania decyzji o nabyciu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości decyzja ta była obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Taki jest bowiem skutek stwierdzenia nieważności przez organ administracji aktu prawnego. Nieważność takiego aktu istnieje w dacie orzekania o nim, a nie dopiero od tej daty (stwierdzenie nieważności działa bowiem ze skutkiem ex tunc). W ocenie składu orzekającego decyzja Zarządu Miasta N. z dnia [...] listopada 1993 r., znak: [...] w części orzekającej o nabyciu prawa użytkowania wieczystego działki nr "1" i prawa własności budynków położonych na tej działce taką wadę posiadała. Zauważyć należy, że w świetle art. 2 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, w trybie powołanej ustawy, jest możliwe w sytuacji, gdy nie narusza ono praw osób trzecich, a więc, gdy nie istnieją uprawnienia tych osób do nieruchomości. Istniejące uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Słusznie argumentuje pełnomocnik wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności decyzji, że data wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc data złożenia przez podmiot wniosku o zwrot, nie może decydować o możliwości realizacji przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości, jeśli roszczenie to jest zasadne, to znaczy, jeżeli w dniu 5 grudnia 1994 r. powstały materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości, a w szczególności nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Oznacza to, że złożenie wniosku o zwrot po 5 grudnia 1990 r. wyłącza możliwość uwłaszczenia nią określonych podmiotów (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, wydanie 2, s. 243). Znalazło to potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98, ONSA 3/1999, póz. 75), w której Sąd ten uznał, że złożenie wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r., zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. (III ZP 14/99, OSNAP 8/2000, poz. 294). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie istniało w dniu 5 grudnia 1990 r. materialnoprawne roszczenie osoby trzeciej o zwrot nieruchomości. W takim stanie rzeczy wydanie decyzji deklaratoryjnej o nabyciu z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości i własności położonych na niej budynków w sytuacji istnienia materialnoprawnego roszczenia o zwrot tej nieruchomości stanowi naruszenie przepisu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wprowadzającego klauzulę nie naruszania interesów osób trzecich. Fakt istnienia tego roszczenia był znany organowi wydającemu decyzji o nabyciu / mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. Sąd podziela zatem pogląd organów, iż doszło do orzeczenia wbrew wyraźnemu zakazowi ustawy. Powstały skutki nie dające się pogodzić z zasadami ustrojowymi. To stanowi, iż zaszło rażące, a więc kwalifikowane naruszenia prawa. Zdaniem Sądu organy w sposób wystarczający wykazały przesłankę do stwierdzenia nieważności w części decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa wieczystego użytkowania. Orzeczenie o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego mimo istnienia materialnoprawnego roszczenia osoby trzeciej o zwrot nieruchomości nie da się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Nie można więc podzielić zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, podniesionych w skardze do sądu administracyjnego przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nie rodzi nieodwracalnych skutków prawnych. Mogą być one bowiem zniwelowane poprzez stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wyraźnie wskazuje na to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lutego 1997 r. (III RN 1/97, OSNAP 19/97, póz. 368, por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości...., s. 233). Nie jest również tak, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości istniejące na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego jest przeszkodą w orzeczeniu o zwrocie danej nieruchomości (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości...., s. 232 - 233). Organ w takich sytuacjach wydać może negatywne rozstrzygnięcie dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. Takim środkiem jest choćby stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ma to jednak znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.