VI SA/Wa 2410/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcia pasa drogowego oddala skargę J. K. wniósł skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na L. i J. K. kary pieniężnej w wysokości 9 270 zł za samowolne zajmowanie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. S., [...] w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu 6 stycznia 2000 r. pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych stwierdzili, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] została ustawiona tablica reklamowa o treści "[...]" [...] S., [...]. Pismem z dnia 17 stycznia 2000 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych zawiadomiła Zakład Pracy Chronionej, Centrum Techniki [...] z siedzibą w G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z samowolnym umieszczeniem tablicy reklamowej w pasie drogowym wraz z wezwaniem do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Jednocześnie Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o stwierdzonej samowoli budowlanej w pasie drogowym. J. K., właściciel firmy "[...]", w piśmie z dnia 31 stycznia 2000 r. skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych wyjaśnił, że na realizację inwestycji przy ul. [...] w S. uzyskał pozwolenie na budowę z dnia [...]maja 1999 r., które dotyczyło także tablicy reklamowej, a ponadto tablica ta usytuowana jest na działce prywatnej inwestora. W dniu [...] lutego 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny w terenie. W wyniku ustaleń dokonanych w czasie tych oględzin J. K. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych pismem z dnia 7 marca 2000 r. o wyrażenie zgody na umieszczenie reklamy częściowo w pasie drogowym i naliczenie opłat z tym związanych. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.nakazał L. i J. K. dokonanie demontażu urządzenia reklamowego wybudowanego na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz w pasie drogi krajowej nr [...] [...]. z uwagi na to, że inwestor nie uzyskał pozwolenie na budowę trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. J. K. wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nakazał L. i J. K. przywrócenie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do stanu poprzedniego oraz nałożył na nich karę pieniężną w wysokości 62 294,40 zł za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. J. i L. K. wystąpili do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że odwołali się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.oraz, że ich wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym został zaopiniowany pozytywnie przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych. Ponadto zarzucili, że nie zostali zawiadomieni prawidłowo o wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż stroną tego postępowania są oni jako osoby fizyczne i właściciele gruntu, a nie firma [...], która nie ma osobowości prawnej (jest to nazwa, pod którą J. K. prowadzi działalność gospodarczą). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. W dniu 7 czerwca 2001 r. przeprowadzona została czynność wznowienia przebiegu granic pasa drogowego, działki gruntu oznaczonej nr [...] położonej w S. przy ul. [...] na wysokości spornej reklamy. Postanowieniem z dnia [...] października 2001 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego. Skarżący J. K. w piśmie z dnia 13 listopada 2001 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych o nieobciążanie go karą za samowolne zajęcie pasa drogowego. Podkreślił, że nie wiedział o konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy. Wskazał ponadto, że fundament reklamy znajduje się poza pasem drogowym, a sam przebieg granicy pasa drogowego nie był jasny w chwili wznoszenia reklamy. Reklama nie stwarzała zagrożeń, a działania zmierzające do zmiany lokalizacji reklamy podjął jeszcze przed wznowieniem granicy pasa drogowego, w celu usunięcia jakichkolwiek wątpliwości co do legalności inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w wyniku rozpoznania wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. i nałożył karę pieniężną w wysokości 9 270 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości S., [...] w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na usunięcie reklamy z pasa drogowego orzekanie o obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego stało się zbędne. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło natomiast, że tablica reklamowa znajdowała się częściowo w pasie drogowym (2 m2), a więc doszło do naruszenia art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. L. K. wniosła skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 473/02 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisów postępowania. Sąd wskazał, że organ rozpoznał tylko wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie rozpoznał natomiast wniosku L. K.. Jeżeli natomiast organ uznał, że L. K. nie jest stroną tego postępowania, to rozpoznając jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien umorzyć postępowanie "odwoławcze" w stosunku do niej, a nie pozostawiać jej wniosku bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., NR 71 poz. 838) oraz § 11 ust. 3 w zw. z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. z zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) nałożył na L. i J. K. karę pieniężną w wysokości 9 270 zł za samowolne zajmowanie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. S., [...] w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K.. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że wydana została z rażącym naruszeniem art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej uległo przedawnieniu z końcem 2004 r. na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, a więc Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien był postępowanie umorzyć, a karę pobraną na podstawie wcześniej wydanej decyzji zwrócić. Podniósł też, że zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru samowolnego, gdyż reklama była naniesiona na projekt budowlany więc był przekonany, że decyzja o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] dotyczy także tej reklamy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że kary za samowolne zajęcie pasa drogowego określone w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowią dochody środków specjalnych zarządców dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg. Nie stanowią natomiast nieopodatkowanych należności budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 2 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy - Ordynacja podatkowa i w związku z tym nie mają do nich zastosowania przepisy działu III tej ustawy. Z ustaleń przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika natomiast bezspornie, iż strona skarżąca w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. umieściła reklamę w pasie drogowym bez zezwolenia. Zarządca drogi był więc zobowiązany na podstawie art. art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych pobrać karę pieniężną. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2006 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie ma osobowości prawnej, jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, a więc kary przekazywane na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowią nieopodatkowane należności budżetu państwa. Ponadto, niezależnie od brzmienia przepisów Ordynacji podatkowej, nie może być tak, aby kary te nie ulegały w ogóle przedawnieniu. Odnośnie natomiast samowolnego zajęcia pasa drogowego skarżący wskazał, że nośnik reklamy wybudował poza pasem drogowym na swojej działce, a tylko część reklamy została umieszczona w przestrzeni nad pasem drogowym. W chwili wykonywania inwestycji nie był tego świadomy, ale organ sam nie miał też dokładnej wiedzy o przebiegu pasa drogowego, gdyż początkowo wymierzył wyższą karę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2000 r., a więc organ prawidłowo wskazał jako podstawę wydania decyzji przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie, tj. art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 3 w zw. z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200 poz. 1953 z późn. zm.) do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowił, że za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się jednorazowe opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że J. i L. K., będąc właścicielami działki oznaczonej nr [...] położonej w S. przy ul. [...], w okresie od 6 stycznia 2000 r. do 10 listopada 2000 r. dokonali zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez częściowe umieszczenie reklamy w przestrzeni nad pasem drogowym. W wyniku przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2001 r. przez uprawnionego geodetę czynność wznowienia przebiegu granic pasa drogowego (działki gruntu oznaczonej nr [...] położonej w S. przy ul. [...]) na wysokości spornej reklamy, ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego na 2 m2. J. i L. K. nie zgłosili zastrzeżeń, co do ustalonej przez organ powierzchni zajęcia pasa drogowego. W tak ustalonym stanie faktycznym organ zasadnie nałożył więc karę pieniężną za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym, gdyż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymagało uprzedniego uzgodnienia z zarządcą drogi i uzyskania stosownego zezwolenia. Powoływanie się przez skarżącego na nieznajomość przepisów oraz na to, że nieświadomie umieścił reklamę częściowo w pasie drogowym, gdyż nie wiedział gdzie przebiega granica pasa drogowego, nie mogło być podstawą do odstąpienia przez organ od nałożenia kary pieniężnej. Art. 40a ustawy o drogach publicznych, w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił, że kary pieniężne określone w art. 40 ust. 4 tej ustawy stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg. W świetle aktualnie obowiązującej treści art. 40a ustawy o drogach publicznych kary te stanowią nadal środki specjalne, które są gromadzone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na wyodrębnionych rachunkach bankowych, a następnie są przekazywane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg krajowych, drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz na zakup urządzeń do ważenia pojazdów. Zgodnie natomiast z art. 21 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) środki specjalne są środkami finansowymi gromadzonymi przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych, do których w świetle art. 34 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Niezasadny jest więc zarzut skargi, że kara pieniężna za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym uległa przedawnieniu w niniejszej sprawie na podstawie art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa i w związku z tym organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, organ administracji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.