I OSK 1315/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski, Marek Stojanowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 maja 2006r. sygn. akt II SA/Go 89/06 w sprawie ze skargi S. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania ustalającego opłatę adiacencką uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę UZASADNIENIE: Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy Zielona Góra ustalił dla S. i J. N. właścicieli działki Nr [...], położonej w miejscowości [...] w Gminie Zielona Góra opłatę adiacencką w wysokości 1080,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem sieci wodociągowej w miejscowości [...]. Decyzję wydano na podstawie art. 144, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z § 1 uchwały Nr XXIII/115/04 Rady Gminy Zielona Góra z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 63, poz. 1059) oraz art. 104 kpa. Następnie w wyniku złożonego przez S. i J. N. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłatę adiacencką ustala się każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1), a wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adicenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 2). Zdaniem organu na podstawie zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dokumentów należy przyjąć, że końcowy termin odbioru technicznego budowy sieci wodociągowej w obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość nastąpił w dniu 28 listopada 2002 r., a więc od tego dnia należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 powołanej ustawy. W związku z powyższym decyzja organu I instancji wydana została jeszcze przed upływem 3 letniego terminu dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, natomiast w dniu orzekania przez organ II instancji termin ten już upłynął. Z tego też względu skoro organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny i prawny na dzień orzekania, to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze S. i J. N. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący podnieśli, że mimo, iż decyzja ta jest dla nich korzystna, to została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, a mianowicie błędne przyjęcie daty 28 listopada 2002 r. jako terminu, od którego w niniejszej sprawie należy liczyć bieg przedawnienia z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucili także organowi II instancji, że nie ustosunkował się do złożonych przez nich wniosków o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w Starostwie Powiatowym, które wskazują na wcześniejszy termin oddania sieci wodociągowej niż przyjęty przez Wójta Gminy Zielona Góra. Wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Go 89/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie w sprawie i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd zauważył, iż organ II instancji przyjął, jakoby decyzja Wójt Gminy Zielona Góra została wydana jeszcze przed upływem terminu z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przedawnienie nastąpiło dopiero w trakcie postępowania międzyinstancyjnego. Tymczasem skarżący konsekwentnie podnoszą zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze, że powyższy termin upłynął jeszcze wcześniej, bowiem sieć wodociągowa oddawana i odbierana była etapami, a w odniesieniu do ich nieruchomości woda na działce była już w miesiącu sierpniu-wrześniu 2002 r. Powołali się przy tym na dokumenty, które znajdują się w Starostwie Powiatowym, a których organy nie brały w ogóle pod uwagę. W ocenie skarżących nie było zatem żadnych podstaw do wszczynania z urzędu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej przez organ I instancji, skoro już wtedy postępowanie było przedawnione. Wobec powyższych wątpliwości zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnoszona przez skarżących okoliczność wymaga wyjaśnienia i ustalenia. O etapowości budowy sieci wodociągowej świadczą dokumenty, w których mowa o podziale inwestycji na zadania (k - 31 akt administracyjnych), natomiast o wątpliwości co do daty technicznego odbioru robót świadczy fakt, iż znajdujący się w aktach administracyjnych protokół końcowego technicznego odbioru robót opatrzony jest datą 19 listopada 2002 r., a nie przyjętą przez organ datą 28 listopada 2002 r. Jeżeliby zatem – zgodnie z twierdzeniami skarżących – datą odbioru w stosunku do ich nieruchomości był termin sprzed daty 17 października 2002 r., to prawidłowym orzeczeniem winno być umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem już w dacie wydawania decyzji organu I instancji istniałaby przesłanka materialno-prawna, a nie procesowa prowadząca do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 kpa. Z tych też względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do umorzenia postępowania. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze w ustawowym terminie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Orzeczenie zaskarżyło w całości, zarzucając: 1. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego – art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji nie nastąpił upływ trzyletniego okresu przedawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej - a w konsekwencji naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ; 2. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 kpa polegające na przyjęciu, że organ odwoławczy powinien wyjaśnić okoliczność od kiedy należy liczyć upływ trzyletniego terminu przedawnienia z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to uchybienie zdaniem Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy; oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 kpa - a w konsekwencji naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. i J. N., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Skarżący organ w pierwszej kolejności podniósł iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 273/99 i z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1712/99). Podkreślił także, iż z analizy treści protokołu końcowego technicznego odbioru robót jednoznacznie wynika, że protokół ten został sporządzony w dniu 28 listopada 2002 r., a wskazana przez Sąd data 19 listopada 2002 r. jest jedynie datą pisma Wójta Gminy Zielona Góra, którym zwołano Komisję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie datą istotną z prawnego punktu widzenia dla liczenia terminu przedawnienia jest nie data kiedy faktycznie woda była dostępna na danej nieruchomości, lecz kiedy nastąpił protokolarny odbiór końcowy robót. Organ podkreślił, że co prawda zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin przedawnienia w odniesieniu do budowy drogi liczyć można uwzględniając terminy oddania poszczególnych odcinków drogi, bez względu na czas ukończenia całej inwestycji, jednakże zasada ta nie ma zastosowania do budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, a zatem nie może być przyjmowana w rozpoznawanej sprawie. Ponadto organ zauważył, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 25 lipca 2005 r., a informację o wszczęciu postępowania Wójt Gminy Zielona Góra doręczył stronom w dniu 26 lipca 2005 r. Skoro zatem skarżący twierdzą, że przedawnienie nastąpiło jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie, to należałoby przyjąć, że sieć wodociągowa wybudowana została już przed 25 lipca 2002 r. Faktu tego nie potwierdzają żadne dokumenty, a co więcej sami skarżący w innym miejscu twierdzili, że woda na ich działce była w miesiącu sierpniu-wrześniu 2002 r. Z tych też względów stanowisko skarżących należy uznać za bezpodstawne, a skarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za prawidłową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarówno wnioskiem określającym przedmiot zaskarżenia tj. czy w części czy w całości zaskarżono orzeczenie, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wszelkie zarzuty wykraczające poza powołaną w skardze kasacyjnej podstawę nie mogą być brane pod uwagę przez ten Sąd. Mając na uwadze powyższą zasadę Naczelny Sad Administracyjny podkreśla, że skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić zarzut skarżącego organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przyjął niewłaściwą datę odbioru robót sieci wodociągowej we wsi [...] tj. dzień 19 listopada 2002 r., a nie jak ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze dzień 28 listopada 2002 r. Z protokołu końcowego odbioru robót znajdującego się na karcie nr 33-35 akt administracyjnych wynika natomiast, że Komisja do odbioru końcowego sieci wodociągowej w zakresie określonym w protokole została powołana pismem z dnia 19 listopada 2002 r., a nie, że w tym dniu nastąpiło przyjęcie wykonanych robót. Z protokołu tego wynika data wykonania i przyjęcia odbieranych robót, jak i data ustalenia okresu gwarancyjnego na wykonanie prac. Protokół ten jest dowodem końcowego odebrania sieci wodociągowej w dniu 28 listopada 2002 r. m. in. we wsi [...] o dł. 7800 mb -7888 mb, jak i stacji podnoszenia ciśnienia nr 2. Nieruchomość oznaczona nr [...] położona jest właśnie we wsi [...]. Należy podkreślić, że w protokole wyżej oznaczonym znajduje się określenie okresu gwarancyjnego – na datę 28 listopada 2005 r. licząc początkowy termin od daty końcowego odebrania robót protokołem końcowym. Przyjęcie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pisma Wójta z dnia 19 listopada 2002 r. powołującego Komisję do odbioru sieci za dzień jej faktycznego odbioru nie znajduje żadnego uzasadnienia. Okoliczność, że sieć wodociągowa była budowana etapami jest bezsporna w niniejszej sprawie i wbrew stanowisku Sądu nie wymaga ustalenia. Zadanie bowiem dotyczyło realizacji w ramach etapowej budowy wodociągu grupowego [...]-[...]-[...]. Cała budowa jak wynika z pisma Wójta Gminy Zielona Góra z dnia 30 czerwca 2003 r. skierowanego do Starosty Powiatowego w Zielonej Górze została zakończona w dniu 26 czerwca 2003 r. W sprawie natomiast ma znaczenie stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), kiedy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych, czy telekomunikacyjnych będzie to nie dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Taką możliwość stwarza dopiero dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy, a odbiór końcowy sieci wodociągowej we wsi [...] nastąpił w dniu 28 listopada 2002 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie został naruszony art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozwala na wydanie wyroku reformatoryjnego zgodnie z art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylając zaskarżony wyrok oddalił skargę.