I OSK 1400/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.F- K "G" SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II SA/Ke 458/05 w sprawie ze skargi N. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta P. na podstawie art. 124 w związku z art. 122 ust. 1 i 3 oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – t.j.; zwanej dalej ustawą) ograniczył N. N. sposób korzystania z należącej do niego nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (księga wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w P.), poprzez udzielenie zezwolenia P. F.-K. "G." S.A. z siedzibą w W. na przeprowadzenie przez wskazaną nieruchomość gazociągu relacji G.-P.-S. wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta P. z dnia [...] nr [...]. W kolejnych punktach decyzji organ orzekł, iż: zobowiązuje N. N. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu i innych urządzeń związanych z praca gazociągu (pkt 2 decyzji), zobowiązuje inwestora P. F.-K. "G." S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu gazociągu (pkt 3), zobowiązuje tegoż inwestora do określenia na zasadach ogólnych wartości powstałych szkód w związku z budową gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z urządzeniem towarzyszącym relacji G.-P.-S., a w przypadku zmniejszenia się wartości nieruchomości do określenia wysokości kwoty tego zmniejszenia niezwłocznie po zakończeniu prac i uwzględnieniu jego wysokości przy szacowaniu odszkodowania (pkt 4) oraz nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5). Od decyzji Starosty P. N. N. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy kwestionowany akt prawny za wyjątkiem pkt 4 decyzji, który to uchylił i tym zakresie orzekł, iż "jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za szkody wynikłe wskutek przeprowadzenia gazociągu". Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda podkreślił, iż realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a P. F.-K. "G." S.A., które złożyło w niniejszej sprawie wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mieści się w katalogu podmiotów do tego uprawnionych na mocy art. 124 ust. 1 wskazanej ustawy. Ponadto Wojewoda Ś. stwierdził, iż w sprawie prowadzone były rokowania stosownie do wymogu art. 124 ust. 3 ustawy, a dokumenty z przebiegu tych rokowań są prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Podkreślił, że zarzuty skarżącego dotyczą jedynie kwestii wysokości proponowanego przez inwestora odszkodowania i nie mogą zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania. Wysokość odszkodowania może bowiem zostać określona w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Wojewoda Ś. zakwestionował jednak treść punktu 4 decyzji organu I instancji, ponieważ stosownie do treści art. 124 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy to tylko starosta jest władny do ustalenia wysokości odszkodowania. W związku z powyższym zmienił w tym zakresie zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję w ustawowym terminie N. N. zaskarżył do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 7 kpa polegające na zastosowaniu do zaistniałego stanu faktycznego tylko przepisów art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez jednoczesnego wydania decyzji w trybie art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 1 i 4 tej ustawy, "wobec braku uzasadnienia nie przyjęcia braku możliwości przywrócenia nieruchomości wywłaszczonej do stanu poprzedniego na tym etapie postępowania i w tym stanie rzeczy orzeczenie w decyzji jednoczesnej o obowiązku wypłaty już określonej kwoty odszkodowania i art. 13 § 2 kpa". Skarżący stwierdził, iż określenie odszkodowania w niniejszej sprawie przed przystąpieniem do realizacji inwestycji jest konieczne i uzasadnione, bowiem planowana inwestycja bez wątpienia naruszy drzewostan znajdujący się na przedmiotowej działce, a to uniemożliwi korzystanie z jej dotychczasowych walorów użytkowych, a ponadto przywrócenie stanu poprzedniego będzie niemożliwe. Wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 458/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym oraz mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż Wojewoda Ś. w zaskarżonej decyzji powołał się na treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji. Zmiana ta została wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), przy czym ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, co wskazuje na to, że do postępowań niezakończonych przez dniem jej wejścia w życie należy stosować nowe przepisy. Organ odwoławczy natomiast jako merytorycznie rozpoznający sprawę zobligowany jest do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów. Wojewoda Ś. pozostawiając w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej pkt 1 nie zauważył powyższej zmiany przepisów, a w szczególności nie zauważył, że art. 124 ust. 1 ustawy nie posługuje się już pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale pojęciem planu miejscowego i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia zmiany nr 13 w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P., który powinien zostać przez organ odwoławczy przeanalizowany pod kątem ustalenia, czy jest on nadal obowiązujący w świetle uregulowania zawartego w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabrakło również analizy uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2001 r., zawierającej nowelizację nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Gdyby jednak przyjąć, że zmiana ta z uwagi na swój samodzielny charakter stanowi plan nadal obowiązujący i obejmuje teren objęty decyzją wydaną w sprawie, to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości winno nastąpić zgodnie z tym planem i to do niego należało się odwołać w pkt 1 sentencji decyzji, a nie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące kwestii odszkodowania, Sąd stwierdził, iż nie znajdują one uzasadnienia wobec treści art. 129 ust. 5 ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania - P. F.-K. "G." S.A. z siedzibą w W.. Orzeczenie zaskarżył w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że do oceny zaskarżonej decyzji winien mieć zastosowanie ten przepis w brzmieniu obowiązującym na datę wydania wyroku, a nie datę wydania decyzji przez organ I instancji, co skutkowało naruszeniem zasady lex retro non agit oraz zasady ochrony praw nabytych; 2) wadliwą ocenę postępowania dowodowego prowadzonego przed organami administracji, w szczególności przed organem II instancji poprzez przyjęcie, że organ ten nie dokonał poprawnej oceny obowiązującego stanu faktycznego w kontekście przedłożonych przez skarżącego dokumentów tj. planu miejscowego oraz nie dokonał analizy w zakresie oceny, czy uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 28 grudnia 2001 r. miała samodzielny i kompletny charakter. Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W skardze kasacyjnej podkreślono, że bezspornym w sprawie jest, iż w dacie wydawania decyzji przez Starostę P. tj. w dniu [...] przepis art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywał w brzmieniu niezmienionym jeszcze nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. W dacie tej i w ówczesnym stanie prawnym P. F.-K. "G." S.A. z siedzibą w W. spełniało wszystkie wymogi do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację inwestycji celu publicznego. Dopiero z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie zmiana brzmienia art. 124 ust. 1 wzmiankowanej ustawy, która to wymagała aby ograniczenie prawa własności było zgodne z panem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa na podstawie art. 15 ustawy nowelizującej z dnia 28 listopada 2003 r. - w związku z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Inna wykładnia prowadziłaby bowiem do naruszenia jednej z podstawowych zasad stanowienia prawa, że w przypadku przepisów prawa materialnego zmiana stanu prawnego może wywierać skutki wyłącznie co do stanów faktycznych, które miały miejsce po wejściu w życie przepisu. Przyjęcie natomiast argumentacji wyrażonej przez Sąd w skarżonym wyroku prowadziłoby do paradoksalnej sytuacji, w której inwestor, mimo iż spełniałby na datę wydania decyzji wszelkie wymogi z art. 124 ust. 1 ustawy i uzyskałby decyzję starosty, po zmianie stanu prawnego w przypadku utraty ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po 22 września 2004 r. zmuszony byłby rozpocząć na nowo całą procedurę w celu uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Taki pogląd – w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną – narusza bezpieczeństwo obrotu i konstrukcyjną zasadę nieretroakcji oraz ochrony praw nabytych. Na poparcie wyrażonego przez siebie stanowiska skarżące przedsiębiorstwo przywołało kilka orzeczeń – Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, z dnia 30 listopada 1988 r. sygn. akt K 1/88, z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt I C 7/90, z dnia 2 października 1989 r. sygn. akt K 3/88, z dnia 11 lutego 1992 r. sygn. akt K 14/91; oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1986 r. sygn. akt II AZP 4/85. Przedsiębiorstwo wnoszące skargę kasacyjną zakwestionowało także twierdzenie Sądu, iż organ odwoławczy nie dokonał analizy przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aspekcie wykładni uchwały Rady Miejskiej w P.. Podkreśliło, iż w decyzji Wojewody Ś. przywołano miejscowy plan zagospodarowania oraz powołano się na załącznik graficzny do niego dołączony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 124 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., zwanej dalej ustawą) przewiduje możliwość ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, użytkowania, najmu, dzierżawy lub trwałego zarządu poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania. Ograniczenie to jednak, zgodnie z treścią wskazanego przepisu obowiązującego w dniu wydania decyzji I instancji, mogło nastąpić tylko wtedy, gdy było to zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niniejsza sprawa dotyczy budowy gazociągu wysokiego ciśnienia G.-P.-S. – drugiego etapu budowy. Inwestor tj. P. F.-K. "G." S.A. z siedzibą w W. uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2003 r. Budowa gazociągu biegnie przez wiele nieruchomości i jak wynika z akt administracyjnych około 700 właścicieli nieruchomości po przeprowadzonych rokowaniach wyraziło zgodę na wykonanie prac i zawarło umowy o odszkodowanie. W chwili wydania zaś decyzji przez organ II instancji – jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) nastąpiła zmiana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (obowiązująca od dnia 22 września 2004 r.) w takim zakresie, że ograniczenie przewidziane w tym przepisie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), która przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko w przypadku, gdy inwestycja ta nie jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego (art. 50 ust. 1 ustawy). W przypadku budowy obiektu budowlanego lub innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ustawy). Do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się te same przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy. Zasadnicza różnica między decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzją o warunkach zabudowy polega na tym, że gdy inwestycja dotyczy celu publicznego to po zmianie z dnia 22 września 2004 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami wydaje się decyzję lokalizacyjną, przy czym decyzję tę wydaje się o ile do zamiaru rozpoczęcia budowy doszło już po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana jeszcze przed zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akty normatywne zawierają zwykle w przepisach końcowych postanowienia określające czas ich obowiązywania. Realizuje się to zazwyczaj poprzez określenie dnia wejścia w życie danego aktu prawnego, w tym przypadku ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Wspomniana ustawa w art. 19 stanowi, że wchodzi ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Wejście w życie nowego aktu normatywnego nie oznacza jednak, że nowy akt ma zastosowanie do wszystkich sytuacji, a w szczególności zdarzeń i wywołanych nimi skutków, jeżeli zdarzenia te miały miejsce w czasie obowiązywania aktu dawnego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w związku z budową gazociągu wysokiego ciśnienia, a zatem stosownie do z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest ona związana z realizacją celu publicznego. Skoro zatem budowa gazociągu była już w toku, to nie zachodziła konieczność w świetle art. 124 ust. 1 ustawy uzyskania ponownej decyzji lokalizacyjnej, która w rzeczywistości jest decyzja o warunkach zabudowy. Inwestor posiadał bowiem już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do prowadzenia prac związanych z budową gazociągu na szeregu nieruchomości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takiej sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania ponownie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ponieważ wydana już decyzja o warunkach zabudowy (z dnia [...] marca 2003 r.) jest realizowana, dotyczy szeregu nieruchomości i celu publicznego, a taki warunek wynika z decyzji lokalizacyjnej. Z tych też względów skoro nie stwierdzono aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzono jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.