I OSK 865/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Jolanta Rajewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Lu 680/04 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005r., sygnatura akt II SA/Lu 680/04, oddalił skargę K. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Lubelski w/w decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...]. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie w związku z nabyciem przez Wytwórnię "W." w [...] użytkowania wieczystego tej nieruchomości, które następnie zbyła na rzecz innego podmiotu. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła K. F., podnosząc, że w przedmiotowej sprawie zostały zastosowane błędne przepisy prawa. Rozpatrując to odwołanie Wojewoda Lubelski stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność R. F., położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako działki nr 53/3, 52/1 i 19/8 o łącznej powierzchni 4229 m2, została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 czerwca 1977 r., w celu rozbudowy Wytwórni "W." w [...]. Inwestycja ta została uwzględniona w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta [...]. Z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy byłego właściciela – żona I. F. oraz dzieci: K. F., E. B. i A. F., uzasadniając, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 Kpa w związku z art. 136 ust. 1 i 3, art. 216 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ z poczynionych ustaleń wynikało, że zgodnie z decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 1991r., wydanej na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), Wytwórnia W. w [...] stała się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Następnie likwidator Wytwórni aktem notarialnym z dnia 31 lipca 1992r. sprzedał prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "T." w [...], a stan prawny został uregulowany w księdze wieczystej nr Kw 109706. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie podniesiono, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z uwagi na to, że Wytwórnia "W." w [...] z mocy art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nabyła prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a następnie prawo to zostało sprzedane Spółdzielni Mieszkaniowej "T." i wpisane w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie przepisów cytowanej ustawy – wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości – zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – należało umorzyć. Organ stwierdził również, że rozważania te odnoszą się także do wniosku złożonego przez A. F. w dniu 25 listopada 1991r. Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła K. F., zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, 7 i 105 § 1 Kpa, oraz art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organy rozpatrujące sprawę naruszyły przepisy prawa, ponieważ w tym przypadku nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż rozpoczęło ono swój bieg już w dniu 25 listopada 1991r., a ponadto również przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami został błędnie zinterpretowany. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd zaznaczył, że bezsporny był fakt, iż przysługujące Wytwórni w [...] prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr Kw 109706, prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...], przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a następnie prawo to zostało przeniesione – w wyniku umowy zawartej w formie aktu notarialnego – na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "T." i również ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przewidziane w artykule 136 ust. 3 tej ustawy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia ustawy w życie (tj. przed 01 stycznia 1998r.), nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy ujawniono w księdze wieczystej. Z tego względu Sąd uznał, że wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w listopadzie 1991r. przez A. F. i kontynuacja tego postępowania przez wszystkich spadkobierców dotychczasowego właściciela, nie miało znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a orzekające organy prawidłowo ustaliły, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, a postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniosła K. F., reprezentowana przez radców prawnych I. P. i M. K., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 2 ust 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, art. 229 musi być interpretowany w ten sposób, że zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli w toku postępowania administracyjnego zostanie ustalone, iż nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem 01 stycznia 1998r. zgodnie z prawem, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Ustalenie przeszkód o jakich mowa w art. 229 ustawy powinno - zdaniem Skarżącej - prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania administracyjnego. Brak ustaleń - czy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 1991r. o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego przez Wytwórnię "W." w [...] nie narusza praw poprzedniego właściciela, oraz czy w dniu 05 grudnia 1990r. tj. w dniu uwłaszczenia, nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia – stanowi istotną wadę postępowań prowadzonych przez organy administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, że wywłaszczona nieruchomość nie mogła stać się z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. przedmiotem użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą spełniły się przesłanki zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity – Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Zdaniem Skarżącej – jeżeli zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania. Wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy przeszkoda ta nie została usunięta mimo wykorzystania dostępnych środków prawnych. Podniesiono również, że organy administracyjne, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że istnieją przesłanki jej zwrotu, przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia lub o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste i podjąć właściwe czynności procesowe, określone w art. 100 § 1 Kpa. Bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, nie jest dopuszczalne – zdaniem Skarżącej – umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż skutkiem zaskarżonego wyroku jest utrzymanie w obrocie prawnym decyzji zamykających spadkobiercom byłego właściciela drogę do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach wniesionej skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę ewentualną nieważność postępowania. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Natomiast z art. 229 tej ustawy wynika, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd Wojewódzki w Lublinie stwierdził, że powołany wyżej przepis wyklucza możliwość zwrotu w tej sprawie wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ przysługujące Wytwórni "W." w [...], prawo użytkowania wieczystego do gruntu zostało ujawnione w księdze wieczystej nr Kw 109706 przed dniem 01 stycznia 1998r., a następnie przeniesione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "T." w dniu 31 lipca 1992r. i też ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zdaniem Skarżącej organy administracyjne, a potem Sąd, powinny najpierw zbadać, czy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 1991r., wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990r., zgodnie z którą Wytwórnia W. w [...] stała się użytkownikiem wieczystym wywłaszczonej nieruchomości, jest prawidłowa. Zarzut ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Sądy administracyjne badają zgodność z prawem jedynie tych decyzji (i innych aktów) wydanych przez organy administracji, które w prawidłowy sposób zostały zaskarżone. Każda inna decyzja funkcjonująca w obrocie prawnym musi być respektowana przez wszystkie podmioty – w tym również przez sądy - i traktowana tak, jakby nie posiadała żadnych wad. Z zasady domniemania ważności decyzji administracyjnej wynika, że może być ona obalona tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej, przez stwierdzenie jej nieważności. Jak wynika z akt sprawy, postępowania prowadzone przed organem I i II instancji nie dotyczyły decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 1991r., zgodnie z którą Wytwórnia W. w [...] stała się użytkownikiem wieczystym wywłaszczonej nieruchomości. Nie było więc możliwe merytoryczne zbadanie jej prawidłowości w tych postępowaniach. Również Sąd Wojewódzki w Lublinie nie badał tej decyzji, ani nie ustalał, czy przedmiotowa nieruchomość na dzień uwłaszczenia była zbędna na cel wywłaszczenia. Należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie tylko nie musiał tego robić, ale w tym postępowaniu – nie był do tego uprawniony. Sąd, w zakresie swoich uprawnień, mógł jedynie ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], którą umorzone zostało postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...]. Nie jest zasadny również zarzut, że "ustalenie przeszkód, o jakich stanowi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do umorzenia postępowania administracyjnego". Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego w/w przepisu wynika, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie powoduje wszczęcia postępowania, ponieważ nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeśli jednak organ wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z 16 listopada 2000r., sygn. I SA 1539/99, Lex nr 75555 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2000r. sygn. I SA 276/99, OSP 2001/5/80). W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może toczyć się, jeżeli istnieje nie budzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że to Skarb Państwa, albo gmina jest właścicielem tej nieruchomości, ponieważ tylko wówczas może być rozważana kwestia jej zwrotu, bądź odmowy jej zwrotu. W niniejszej sprawie stan prawny został ustalony w oparciu o decyzję o uwłaszczeniu, która nie została wcześniej zakwestionowana – w tym również przez spadkobierców byłego właściciela. Dlatego należało przyjąć, że w tej sprawie z dniem 05 grudnia 1990r., tj. z dniem uwłaszczenia, ustanowiono na przedmiotowej nieruchomości "prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej". Wniosek o ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej złożono w dniu 21 sierpnia 1991r. Jednakże w sytuacji nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa, wpis tego prawa do księgi wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie porządkowy i stąd od dnia nabycia prawa w ten sposób przez osobę trzecią nie jest możliwa realizacja roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w sprawie istnieje "nie budzący wątpliwości stan prawny", dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Z tego też względu – ponieważ nie toczyło się i nie zostało wszczęte w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości, postępowanie dotyczące decyzji o uwłaszczeniu - nie można było zawiesić postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do czasu zbadania prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej. Natomiast, jak już wcześniej wskazano - ocena, czy decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 26 lipca 1991r. nie narusza praw poprzedniego właściciela oraz inne zarzuty Skarżącej, dotyczące postępowania uwłaszczeniowego, nie mogły być przedmiotem badania przez organy administracyjne - ani przez Sąd - w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Z tego względu – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) – orzeczono jak w sentencji.