I SA/Wa 1919/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie : asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] . Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2003 r. ustanowił użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego nr ew. [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW Nr [...], położonego w W. przy ul. [...]na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości: D.D., A.B., J.S. i O.S. Jednocześnie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do pozostałej części gruntu o pow. [...] m2. Przedmiotowa nieruchomość została objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U Nr 50, poz. 279). Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005r. H.M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, iż od dnia 7 października 1950 r. mieszka w budynku znajdującym na ww. gruncie. W dniu [...] listopada 1996 r. złożyła wniosek o nabycie zamieszkałego przez nią lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. wnioskodawczyni została pominięta jako strona, pomimo posiadania interesu prawnego w przedmiocie objętym powyższym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. Rozstrzygnięcie oparto na stwierdzeniu, że wnioskodawczyni nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. H.M. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2005 r. Wymieniona wskazała, iż posiada interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W., gdyż rozstrzygnięcie to uniemożliwia jej wykup z odpowiednią bonifikatą mieszkania, w którym zamieszkuje od wielu lat, o co bezskutecznie się starała. Ponadto podniosła, że organy administracji nie kierują się zasadami praworządności i nie podejmują wszelkich niezbędnych kroków do należytego wyjaśnienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znajdując podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskodawczyni będąc najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] - nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być wyłącznie podmiot posiadający taki status w postępowaniu zakończonym tą decyzją lub też, określony w art. 28 k.p.a. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są niewątpliwie podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją. Jak podniósł organ, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynikało, że H.M. bez wątpienia nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2003 r. Udział w tym postępowaniu w charakterze strony brali następcy prawni poprzedniego właściciela hipotecznego. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z regulacji art. 157 § 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 28 k.p.a. wynika, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie przewidzianym przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy winien wykazać swój interes prawny w sprawie o zniesienie dotychczasowej decyzji, tj. obowiązany jest wykazać, że ma legitymację strony, a to oznacza konieczność wykazania, iż jego prawa, jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy lub innego aktu regulującego problematykę gruntów warszawskich. Stronami tego postępowania mogą być jedynie byli właściciele przedmiotowego gruntu lub też ich następcy prawni. Kolegium wskazało również, że stroną takiego postępowania może być także właściciel lokalu, jeśli jego interes prawny wynika ze sprzedaży lokalu w budynku mieszkalnym znajdującym się w nieruchomości. Natomiast z treści złożonego przez H.M. wniosku wynikało, że wystąpiła ona dopiero o nabycie lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje. Najemcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym samym przymiot strony nie przysługiwał H.M. w postępowaniu zarówno w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji. Skarżąca ma co prawda interes faktyczny w "wyeliminowaniu" decyzji, nie ma jednak bezpośredniego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie to nie dotyczy wprost jej praw i obowiązków. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przez osobę, która nie jest stroną spowodowało wydanie przez Kolegium decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003r., gdyż wnioskodawczyni nie posiadała legitymacji procesowej, tym samym nie było możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji wymieniona zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 28 oraz 6, 7, 9 k.p.a. i z tego względu wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi H.M. podniosła, że posiada interes prawny legitymujący do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. Przedmiotowa decyzja uniemożliwia jej wykup z odpowiednią bonifikata mieszkania, w którym zamieszkuje od wielu lat, o co się bezskutecznie stara. Jeżeli budynek pozostałby własnością Skarbu Państwa, to Administracja Domów Mieszkalnych "[...]" w W. nie mogłaby negatywnie rozpatrzyć jej wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego z równoczesnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do części gruntu, skoro została podjęta decyzja [...] o sprzedaży mieszkań w budynku przy ul. [...]. Na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która obowiązywała w czasie złożenia wniosku o wykup mieszkania tj. w dniu [...] listopada 1996 r. i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przysługuje jej prawo wykupu mieszkania, w którym zamieszkuje. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie przyjęło, że skarżąca nie posiada "interesu prawnego" w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie nie kierowały się zasadami praworządności i nie podjęły wszelkich niezbędnych działań dla wyjaśnienia sprawy. Wniosek skarżącej o wykup mieszkania pozostał bez odpowiedzi, a "przekazanie udziałów w kamienicy" innym podmiotom odbyło się bez kontroli osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy. Z tych względów rozstrzygnięcia jakie zapadły w sprawie łamią wiele zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz podważają zaufanie obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie może zostać uwzględniona bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprowadza się przede wszystkim do zbadania czy H.M. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. orzekającej o ustanowieniu użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego nr ew. [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW Nr [...], położonego w W. przy ul. [...[ na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości: D.D., A.B., J.S. i O.S.. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Pierwszą czynnością podjętą przez organ nadzoru w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej pochodzi od osób uprawnionych tj. strony postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, że stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w rozumieniu powołanego art. 28 k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., a więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. O tym, czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego (zwykłego czy nadzorczego) nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie tego podmiotu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako "interes prawny". Interesu prawnego nie należy przy tym utożsamiać z interesem faktycznym, dającym się racjonalnie uzasadnić, lecz z interesem wynikającym z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w konkretnej sprawie podlegającej rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ zasadnie w pierwszym rzędzie poddał analizie okoliczność, czy skarżącym służy przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla podjęcia decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem z wnioskiem o jego wszczęcie może wystąpić jedynie uprawniony podmiot. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny jednoznacznie wskazuje, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie przepisów dekretu z dnia 29 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wystąpić może tylko właściciel lub osoba, której przysługuje tytuł prawnorzeczowy (patrz wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt. I SA 2175/01, publ. LEX nr 121790). Z dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń wynika, że skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego w przedmiotowej nieruchomości. Powyższy fakt pozwala przyjąć, że nie ma ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, zaś wspominany dekret nie przewidywał by najemcy mogli być stroną postępowania toczącego się na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt OZ 399/04 (publ. ONSA i WSA 2005/2/42) wyraził pogląd: "w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...), najemcom lokali w tych budynkach prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo że ich prawo do lokalu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny najemców w rozumieniu art. 28 K.p.a.". Interesu prawnego, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie można zatem skutecznie wywieść z przepisów powołanej w skardze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta W. nie pochodził od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., należało uznać, iż organ zasadnie orzekł w formie decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.