III SA/Lu 124/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z przepisem art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzenia odwołania K. R. od postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie rozłożenia kosztów postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonych na terenie wsi B., oznaczonych w ewidencji gruntów, jako działki nr: 1 i 2, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że postanowieniem z dnia [...] nr [...], Wójt Gminy działając na podstawie przepisu art. 264 § 1 k.p.a. orzekł o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczenia nieruchomości położonych na terenie wsi B., stanowiących własność A. i T. G. oraz K. R.. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji ustalił koszty postępowania na kwotę 2000 zł., którą obciążył obie strony po 1000 zł. Postanowienie to zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek małżonków G. o rozgraniczenie nieruchomości, zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia tych nieruchomości w związku z zawarciem między stronami ugody. Na powyższe postanowienia zażalenie wniosła K. R., podnosząc, że nie zgadza się z ustalonymi kosztami, którymi został obciążona. Uważa ona, że koszty rozgraniczenia powinna ponieść strona, która złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Wskazała, że jest rencistką i nie ma środków na pokrycie tych kosztów. Organ odwoławczy podniósł, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w przepisach art. 29-39 reguluje zasady i tryb rozgraniczania nieruchomości. Organ I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w trybie przepisu art. 29 cytowanej ustawy. Przepis ten stanowi, że organ, o którym mowa w ust. 1 tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta, umarza postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, gdy strony zawarły ugodę. Natomiast odrębnie, w formie postanowienia organ I instancji ustala koszty tego postępowania. W opinii SKO jest bezsporne, że wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (działek o numerach 1 i 2) nastąpiło na wniosek właścicieli działki oznaczonej nr [...]- małżonków G., zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy, postępowanie administracyjne może zostać zakończone przed organem I instancji w następujący sposób: ugodą administracyjną; decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości- jeśli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron; umorzeniem postępowania administracyjnego i przekazaniem sprawy urzędu do rozpatrzenia sądów. W niniejszej sprawie w trakcie rozgraniczenia działek wskazane przez uprawnionego geodetę granice sąsiadujących nieruchomości zostały przez strony postępowania uznane za obowiązujące. Został spisany protokół graniczny bez żadnych zastrzeżeń, strony zawarły akt ugody w dniu [...], wobec czego organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w dniu [...]. SKO podniosło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji po zawarciu ugody i umorzeniu postępowania na wniosek A. i T. G. wydał postanowienie o rozliczeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z nim ustalono te koszty po połowie tj. po 1000 zł od każdej ze stron. Ponieważ wnioskodawcy rozgraniczenia wpłacili całą kwotę, to w postanowieniu zobowiązano skarżącą do zwrotu na rzecz wnioskodawców kwoty 1000 zł. Organ odwoławczy uznał za słuszne zaskarżone postanowienia i dokonane rozliczenie kosztów postępowania, bowiem należy odróżnić interes faktyczny i subiektywny skarżącej od interesu prawnego zdefiniowanego w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stanie faktycznym sprawy interes ten został określony zasadą wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 kodeksu cywilnego wskazującą, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Powyższe stanowisko zostało poparte orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w którym uznano, że pojęcie interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych korzyści, w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wyrażającego się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. R. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jako niezgodnego z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w postępowaniu administracyjnym przepisy prawa cywilnego (materialnego i procesowego) mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, gdy tak stanowią przepisy prawa. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają upoważnienia dla organów administracji do stosowania w zakresie kosztów rozgraniczenia przepisów kodeksu cywilnego, same też nie określają zasad podziału tych kosztów między stronami postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym skarżąca podniosła, że podstawą rozstrzygania w jej sprawie stanowi przepis art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "stronę obciążają koszty postępowania wynikłe z jej winy albo poniesione w jej interesie albo na jej żądanie". Wskazuje to, że koszty wynikłe z postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę. Przepisy nie dają podstawy do orzeczenia o tym, że jedna strona postępowania na rzecz drugiej powinna dokonać zwrotu części kosztów postępowania. Jest to zgodne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 stycznia 1998r. sygn. akt II SA 1117/97. Zdaniem skarżącej małżonkowie G. należą do ludzi często procesujących się, (wyrok sądu powiatowego z dnia 24 lutego 1966 r. sygn. akt Ns 416/63, ugody administracyjne w 1994 r. i 1995 r.). Ponadto w 1973 r. ustalono granicę w czasie pomiarów i obliczenia powierzchni działki nr 1 do wydania pp. G. aktu własności ziemi w trybie ustawy uwłaszczeniowej, czyli dnia 4 listopada 1971 r. ustalono prawną granicę nieruchomości. Zdaniem skarżącej istnieją wątpliwości, czy takie działanie wnioskodawców rozgraniczenia dąży do ustalenia stabilnej granicy nieruchomości, jak to uzasadniały organy administracji obu instancji. Skarżąca podniosła, że nie brała udziału w ustalaniu wysokości usługi geodezyjnej i nie jest stroną spisanej umowy za tą usługę w wysokości 2000 zł. Jej zdaniem ustalone koszty są 3-krotnie wyższe od wyliczonych na podstawie "taryfy wynagrodzenia za typowe czynności techniczne biegłych sądowych z zakresu geodezji i kartografii". Zdaniem skarżącej, małżonkowie G. wszczęli postępowanie rozgraniczeniowe z nieznanych jej przyczyn, zatem nie jest ona zobowiązana do pokrycia kosztów tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. Należy zauważyć, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy organ administracji publicznej w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Postanowienie w sprawie kosztów postępowania, jak również osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminie i sposobie ich uiszczenia, ustala organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 k.p.a.). W świetle przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., przy orzekaniu przez organ administracji publicznej o kosztach postepowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma prawidłowa ocena tego, w czyim interesie – której ze stron – poniesione zostały koszty postępowania. Zaaprobować należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1998 r. (II SA 479/98, opub. w LEX nr 41292), iż pojęcia interesu prawnego strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania. Pojecie to dotyczy również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami dla obu stron – właścicieli tych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczenia nieruchomości, wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., iż postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości, podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Powyższa teza – co do zasady – nie budzi wątpliwości, jakkolwiek nie zawsze znajdzie ona zastosowanie przy orzekaniu w zakresie rozkładu ciężaru kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W szczególności organ administracji publicznej może obciążyć jedną ze stron tymi kosztami, które wynikły z jej winy, jak też może rozłożyć ciężar poniesienia kosztów mając na uwadze ocenę sprzeczności interesów lub żądań stron. Trzeba jednak podkreślić, że takie przesłanki w niniejszej sprawie nie były spełnione, bowiem strony zawarły ugodę graniczną, która zlikwidowała spór co do przebiegu linii granicznych (art. 31 ust. 4 ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, przy czym ma ona charakter mieszany – procesowy i materialnoprawny, co ma istotne znaczenie dla oceny jej skutków. W odniesieniu do kwestii rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, zawarcie ugody przed geodetą z reguły przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie wszystkich uczestników postępowania, którzy zawarli ugodę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarcie przez skarżącą ugody przed geodetą zlikwidowało spór co do przebiegu linii granicznych, a w świetle powyższego przesądza to o istnieniu interesu prawnego przez obie strony ugody, co uzasadnia równy podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że organ I – instancji nie miał podstaw normatywnych do orzekania w przedmiocie obowiązku zwrotu przez skarżącą na rzecz małżonków G. kwoty 1000 zł, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia, gdyż rozstrzygnięcie to nie ma wiążącego charakteru. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.