II OSK 1441/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 683/04 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 683/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...]., Wójt Gminy S. ustalił dla skarżącego jednorazową opłatę w kwocie 18.990 zł z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki nr [...], położonych w P., gmina S.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z uchwaleniem w dniu [...] przez Radę Gminy S. uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragmenty obrębu geodezyjnego P. wskazane działki, a przed podziałem działka nr [...], zmieniły przeznaczenie z rolniczego na pod zabudowę mieszkaniową letniskową, ujęcie wody i drogi dojazdowe. Skarżący sprzedał przedmiotowe działki osobom fizycznym przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący. W związku natomiast ze ziszczeniem się okoliczności z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało pobrać od niego jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustaloną według przyjętej przez Radę Gminy stawki 30% i oszacowania wartości wskazanych nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że przy ustalaniu wysokości renty planistycznej uwzględnia się wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie nieuwzględnienia przez organ I instancji poczynionych przez skarżącego nakładów wyjaśniono, że wskazane przez niego koszty związane z wyodrębnieniem poszczególnych działek gruntu, wykonaniem prac geodezyjnych oraz uzgodnieniem służebności drogi zewnętrznej nie stanowią nakładów na nieruchomość albowiem nie można zaliczyć ich do kategorii inwestycji utrzymujących rzecz w należytym stanie lub ją ulepszających. Wskazując na koszty związane z wykonaniem prac ziemnych, polegających na oczyszczeniu terenu i jego niwelacji podniesiono natomiast, że skarżący nie wykazał, aby nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Podkreślono przy tym, że w sytuacji, gdy wartość 1 m2 gruntu, po zmianie planu, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wynosiła 9,81 zł, a rzeczywista cena sprzedaży 1 m2 wynosiła 15 zł, nie sposób było uznać, że ewentualne nakłady związane z oczyszczeniem terenu nie zostały uwzględnione. W zakresie zarzutu dotyczącego błędnego określenia wielkości działki nr [...], organ odwoławczy wskazał, iż stał się on nieaktualny z chwilą sprostowania tej pomyłki postanowieniem z dnia [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. K., zarzucając organom naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie jego interesu prawnego poprzez uniemożliwienie uwzględnienia w cenie sprzedaży ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości. Skarżący wskazał ponownie na błędne pominięcie przy szacowaniu wartości nieruchomości poczynionych przez niego nakładów, które musiały mieć wpływ na wzrost ich wartości, jak nakłady na wydzielenie geodezyjne poszczególnych działek, czy urządzenie dróg dojazdowych. Wskazał, że organ I instancji z opóźnieniem, bo dopiero po ponad pół roku, ustalił opłatę jednorazową. Tym samym uniemożliwił mu uwzględnienia kosztu opłaty jednorazowej w cenie sprzedaży działki, czym naruszył jego interes prawny. Skarżący zakwestionował również zasadność wniosków wyciągniętych przez organ odwoławczy, a mianowicie, że różnica pomiędzy ceną rynkową za m2, a ceną przyjętą w oszacowaniu, uzasadnia tezę, że uwzględniono przy wycenie wysokość nakładów poczynionych przez skarżącego na oczyszczenie terenu, podnosząc, iż cena transakcyjna gruntu nie może być podstawą ustalenia wysokości opłaty jednorazowej za wzrost wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, skargę oddalił. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie wyjaśnił, że zarzut pomyłki organu co do powierzchni jednej z działek przyjętej do rozliczenia jest nietrafny, gdyż organ I instancji dostrzegł swój błąd i postanowieniem z dnia [...] sprostował ten błąd rachunkowy, prawidłowo korygując wysokość jednorazowej opłaty. W dalszej części uzasadnienia, Sąd I instancji wskazał, iż podziela stanowisko organów, że nakłady poczynione przez skarżącego na wydzielenie, wytyczenie dróg dojazdowych i poszerzenie istniejącej drogi oraz uzgodnienie służebności drogi zewnętrznej znajdującej się w obrębie działek należących do skarżącego, jak i związane z podziałem przedmiotowej nieruchomości na mniejsze działki nie stanowią nakładów, o jakich mówił art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważył, iż operat biegłego został wykonany w niniejszej sprawie metodą porównawczą, o jakiej mowa w art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Biegły, stosując tę metodę, przyjmuje natomiast wartości działek porównawczych łącznie z możliwością dojazdu do nich i nie dokonuje odrębnych wyliczeń "wartości" dojazdu do nich. Biegły, określając średnią wartość gruntu rolnego, brał zatem pod uwagę istotne cechy mające wpływ na ich wartość (pkt 4.4. operatu), zaś w odniesieniu do wartości gruntu po zmianie przeznaczenia brał pod uwagę współczynniki korygujące (pkt 5.2. operatu). Odnosząc się do kwestii poniesionych przez skarżącego nakładów związanych z przygotowaniem i niwelacją terenu działek, Sąd I instancji stwierdził natomiast, iż podziela stanowisko organu, zgodnie z którym skarżący przede wszystkim nie wykazał, iż prace te spowodowały wzrost wartości nieruchomości. Dodał jednocześnie, iż z dniem 22 września 2004 r. przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dający organowi możliwość pomniejszania opłaty o nakłady mające wpływ na wzrost wartości nieruchomości został uchylony przez art. 10 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego opieszałości przy wydawaniu decyzji ustalającej jednorazową opłatę, Sąd I instancji uznał go za słuszny, lecz wskazał jednocześnie, iż nie może on wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jeśli natomiast skarżący poniósł z tego powodu szkodę to pozostaje mu dochodzić roszczeń w postępowaniu cywilnym. Wskazał też, iż skarżący mógł się zabezpieczyć przed negatywnymi skutkami finansowymi powstałymi w czasie sukcesywnego sprzedawania poszczególnych działek bez możliwości wliczenia w ich cenę wartości opłaty, zwracając się zgodnie z przepisem art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do organu o ustalenie wysokości takiej opłaty w drodze decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, K. K.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej, skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie poniesionych przez niego nakładów na nieruchomościach w okresie pomiędzy dniem uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem ich sprzedaży. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący podniósł, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku praktycznie powielił uzasadnienie organu odwoławczego, w ogóle nie dotykając istoty naruszenia prawa, jaką sygnalizował skarżący. Zauważył, iż nie kwestionuje, że w warunkach określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt Gminy ustala wskazaną w tym przepisie jednorazową opłatę. W dalszym jednak ciągu podtrzymuje dotychczasowe zarzuty dotyczące naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez Wójta Gminy S., a polegające na: 1. nieuwzględnieniu nakładów w kwocie 22.975,00 zł poniesionych na podniesienie wartości sprzedanych działek w okresie pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania, a dniem ich sprzedaży, 2. ustaleniu bez podstawy prawnej, że wycena poniesionych nakładów musi nastąpić w oparciu o operat szacunkowy, traktując wbrew przepisom ustawy nakłady na wzrost wartości nieruchomości tak samo jak wartość nieruchomości, gdy tymczasem przepisy wyraźnie nakazują odpowiedni algorytm działania przy ustalaniu jednorazowej opłaty - w pierwszej kolejności wykonanie wycen nieruchomości sprzed i po uchwaleniu planu przestrzennego zagospodarowania, następnie ustalenie opłaty w oparciu o procentowy wskaźnik, a następnie pomniejszenie tak wyliczonej wartości bezwzględnej o wartość nakładów, które miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, 3. nieuwzględnieniu w wartości poniesionych nakładów mających wpływ na wzrost wartości sprzedanych działek opłaty adiacenckiej, którą skarżący wniósł na rzecz gminy w naturze przez przekazanie na jej rzecz części gruntów. Zgodnie natomiast z art. 143 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłaty adiacenckiej stanowią część kosztów budowy infrastruktury technicznej nieruchomości, a więc jej uzbrojenia, i tym samym powinny zostać uwzględnione w nakładach mających wpływ na wzrost wartości nieruchomości, 4. swobodnej, nie mającej podstawy prawnej, interpretacji przepisów przez ustalanie co jest, a co nie jest, kosztem mającym wpływ na wzrost wartości nieruchomości, co dotyczy również zarówno organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, które uznały, że nakłady poniesione przez skarżącego, wyszczególnione w odwołaniu, nie są nakładami w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 5. założeniu, że wycena nakładów poniesionych na podniesienie wartości sprzedanych działek została uwzględniona przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy sprzedanych nieruchomości, gdy tymczasem uwzględnienie tych nakładów powinno nastąpić, zgodnie z art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, przez organ ustalający opłatę jednorazową. Skarżący podniósł ponadto, iż w toku postępowania administracyjnego nie zapewniono mu czynnego w nim udziału, w szczególności zaś możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, a zwłaszcza operatu szacunkowego, co świadczy o naruszeniu w niniejszej sprawie art. 10 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Na wstępie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji adresatem zarzutu naruszenia konkretnych przepisów prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, może być wyłącznie Sąd I instancji, a nie organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, powołany do kontroli, w granicach skargi kasacyjnej, orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego nie ma tym samym obowiązku odnosić się do zarzutów skierowanych pod adresem organów administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wszystkie przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty, które świadczyć mają w ocenie skarżącego o naruszeniu prawa przez Wójta Gminy S. przy wydawaniu decyzji w I instancji, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie mogą być rozpoznane. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracji publicznej mogą być bowiem podnoszone w skardze skierowanej do Sądu I instancji, a nie w skardze kasacyjnej, gdyż jak wskazano już wyżej dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego i materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny. Wniesienie skargi kasacyjnej nie wywołuje natomiast powtórzenia procesu bezpośredniego badania legalności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W konsekwencji, w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się wyłącznie do zarzutu skierowanego pod adresem Sądu I instancji, a który jak wynika z podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienia ogranicza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegającą na swobodnym ustalaniu co jest, a co nie jest, kosztem mającym wpływ na wzrost wartości nieruchomości i uznaniu, że nakłady poniesione przez skarżącego na nieruchomości w okresie pomiędzy dniem uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem sprzedaży tych nieruchomości, wyszczególnione w odwołaniu, nie są nakładami w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę opartą na tak sformułowanej podstawie kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwioną. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej, powołując się w jej podstawie na zarzut naruszenia prawa materialnego (podstawa z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), powinien wskazać konkretny przepis tego prawa naruszony przez Sąd I instancji oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, a ponadto wyjaśnić, na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W świetle do art. 176 powołanej ustawy, skarga kasacyjna powinna zawierać bowiem nie tylko przytoczenie podstawy kasacyjnej, lecz również uzasadnienie, w którym autor skargi powinien przytoczyć argumenty świadczące o zasadności podniesionych w ramach tej podstawy zarzutów. W niniejszej sprawie, skarżący zarzucając Sądowi I instancji błędną interpretację przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez swobodne ustalanie jakie poniesione przez właściciela nieruchomości nakłady mają wpływ na wzrost wartości nieruchomości, a jakie nakłady takiego wpływu nie mają, nie wskazuje na czym ta błędna wykładnia i swobodne ustalenie polegały. Nie wskazuje też jakie w jego ocenie nakłady poniesione w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a dniem sprzedaży nieruchomości, powinny na podstawie wskazanego przepisu pomniejszać opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą tego planu i nie wyjaśnia dlaczego. Odwołanie się w tym zakresie do nakładów, wyszczególnionych w odwołaniu, bez ich przywołania w skardze kasacyjnej i bez przytoczenia argumentów na poparcie twierdzenia, zgodnie z którym zaliczają się one do nakładów, o których stanowi art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, nie czyni zadość przytoczonym wyżej wymogom skargi kasacyjnej. W takiej bowiem sytuacji twierdzenie skarżącego stanowi wprawdzie zaprzeczenie stanowiska Sądu I instancji, lecz pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia, a tym samym musi być uznane za gołosłowne. Ponadto, sposób jego sformułowania świadczy raczej o tym, że skarżący nie kwestionuje w istocie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni omawianego przepisu, lecz ustalenia faktyczne przyjęte do wyrokowania przez ten Sąd - w szczególności co do charakteru poniesionych przez niego nakładów. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest jednak uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez co do tego, w jaki sposób określony przepis został naruszony. W konsekwencji podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, z uwagi na sposób jej sformułowania, uznać należy za nieusprawiedliwioną. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.