II SA/Bd 788/05

Dnia 19 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska ( spr.) asesor WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant: Justyna Straka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 roku na rozprawie przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy Antoniny Kasprowicz - Czerwińskiej sprawy ze skargi Piotra R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji okratowania loggi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 755 zł. ( siedemset pięćdziesiąt pięć zł. ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) nakazał skarżącemu Piotrowi R., jako właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...] w B., dokonania likwidacji okratowania loggii. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż na wniosek skarżącego jako użytkownika lokalu, pracownicy [...] w 1990 roku wykonali okratowanie loggii bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Tym samym naruszony został przepis w art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974r., Nr 38, poz. 229; z późn. zm.), który w powiązaniu z art. 44 ust. 1 pkt 3d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48; z późn. zm.), określa, że wykonanie stałych urządzeń wpływających na wygląd obiektu wymaga pozwolenia na budowę. Jako postawę przymusowej rozbiórki wskazano art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane cytowanej powyżej. Na powyższą decyzję skarżący złożył odwołanie. Stwierdził, że w 1990 roku zajmował obecne mieszkanie jako najemca, natomiast jego właścicielem był Skarb Państwa, w imieniu którego, A. ([...]) wykonywała obowiązki właściciela nieruchomości. Potwierdził, że z uwagi na powtarzające się włamania, dla bezpieczeństwa rodziny i ochrony mienia znajdującego się w loggii, na jego wniosek została zamontowana przez zakład instytucji nadrzędnej nad ([...]) – Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo – Budowlany ([...]) czterosegmentowa ruchoma krata. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie, uzyskanie stosownej zgody w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów spoczywało na pracownikach [...] z uwagi na fakt, iż wyrazili oni zgodę na montaż kraty przez zakład będący w ich strukturach. Zakwestionował także użyte w decyzji nazewnictwo odnośnie kraty – jako urządzenia. Wskazał, że do naruszenia przepisów mogło dojść w związku z niedopełnieniem obowiązków przez pracowników [...]. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 5 ustawy prawo budowlane z 1974r. do wystąpienia o uzyskanie pozwolenia niezbędne było posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością, którego skarżący jako żołnierz zawodowy zajmujący wówczas kwaterę służbową, będącą własnością Skarbu Państwa nie posiadał. Rzeczone prawo było w posiadaniu [...] oraz [...]. Zatem, w ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę to kto dysponował nieruchomością oraz specyfikę i status najemcy w świetle obowiązujących przepisów resortu Ministerstwa Obrony Narodowej, bezzasadnie został obarczony winą za brak stosownego zezwolenia a montaż kraty przez pracowników organu właścicielskiego. Skarżący podkreślił także, iż przez piętnaście lat nie zwrócono uwagi na zaniedbania w tym zakresie, nadto pieczołowicie pielęgnowano nieprawidłowości w celu ich późniejszego wykorzystania przeciwko niepokornym najemcom i późniejszym właścicielom. Wskazał również na możliwość poświadczenia nieprawdy, przez inspektorów nadzoru budowlanego, dokonujących zapisów pokontrolnych w książce budynku odpowiedzialnych za przedmiotowy budynek. Argumentował, że od momentu zamontowania kraty, jak również w chwili nabycia nieruchomości od Skarbu Państwa w dniu 28 grudnia 2001 roku, nie był informowany o występujących nieprawidłowościach. O ich istnieniu dowiedział się dopiero z pisma wystosowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przez ZWM WAM. Po zapoznaniu się z jego treścią, uznał, iż jest ono stronnicze, a przedstawione w nim fakty są tendencyjne i nieprawdziwe. W niniejszym piśmie przemilczano fakt posiadania krat przez członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz inne okoliczności mogące potwierdzić nieprawidłowości występujące przy realizacji inwestycji wspólnoty mieszkaniowej. P. R. wskazał, że z własnej inicjatywy udzielił odpowiedzi na wskazane pismo na podstawie stanu faktycznego i posiadanej wiedzy, załączając posiadane kserokopie dokumentów. Organ nie odniósł się do stanowiska skarżącego czym w jego ocenie naruszył przepis art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 oraz 36. k.p.a. Brak jakiejkolwiek informacji we wskazanym zakresie, skarżący uznał jako wyczerpanie dyspozycji art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2003r., Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) sankcjonujące istniejący stan faktyczny. Ponadto, wskazał, że w otrzymanym w dniu 14 grudnia 2004 roku zawiadomieniu z PINB o mających się odbyć oględzinach przedmiotowego lokalu, powołano się na aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, co sugerowało rozpoczęcie postępowania administracyjnego na ich podstawie, a nie na podstawie przepisów, które w okresie ich obowiązywania nie dawały skarżącemu podstaw do występowania o stosowne pozwolenie budowlane. W tym stanie rzeczy po tym jak próbował usankcjonować stan faktyczny i naprawić zaniedbania, uznał iż nie jest winien zaistniałym nieprawidłowościom. Podkreślił, że w dalszym ciągu istnieją okoliczności uzasadniające zamontowanie kraty takie jak brak oświetlenia terenu od strony południowej oraz włamania do mieszkań i kradzieże. Decyzją z dnia [...] 2005r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i uchylił swoja decyzję z dnia [...] 2005r. ze względu na nieprawidłowe ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej przez powiatowy nadzór budowlany w dniu [...] 2004 roku kontroli przestrzegania przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ustalono, że na przynależnej do lokalu nr [...] przy ulicy [...] w B. loggii, zostało wykonane w kwietniu 1990 roku jej okratowanie, z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r., Prawo budowlane, bowiem właściciel nie posiadał stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie wykazał się posiadaniem pisemnej zgody ówczesnego właściciela budynku. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przepisu zawartego w treści art. 48 tego prawa nie stosuje się do tych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, bowiem do tychże stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej w związku z czym organ pierwszoinstancyjny zasadnie, wydał nakaz rozbiórki wskazanego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego. Zauważył także, iż art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy na rozpoczęcie robót budowlanych w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Do tychże zaliczyć należy roboty polegające na budowie lub montażu urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego jak - okratowanie loggii. W odniesieniu do wysuwnych przez skarżącego zarzutów zawartych w odwołaniu, WINB stwierdził, że są one bezzasadne. Nie podzielił prezentowanego w nim stanowiska, co do braku możliwości uzyskania od właściciela obiektu wymaganej zgody na wykonanie robot budowlanych. W zaistniałych okolicznościach potwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę została prawidłowo skierowana do inwestora, który dokonał lub zlecił wykonanie okratowania loggii, należącej do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem interesów osób trzecich - innych mieszkańców zwiększając zagrożenie ich mienia. Na powyższą decyzję Piotr R. złożył skargę do Sądu wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, organowi odwoławczemu, że postępowanie przed PINB zostało przeprowadzone stronniczo i tendencyjnie, bez uwzględnienia prezentowanej w odwołaniu argumentacji, której słuszność strona potwierdziła w przedmiotowej skardze. Nadto, organ nie wykazał dobrej woli w zakresie wyjaśnienia sprawy. Skarżący, zakwestionował stanowisko organu odwoławczego co do okoliczności, iż w momencie wykonania okratowania był on właścicielem mieszkania, ponieważ został nim dopiero od 27 grudnia 2001 roku. Wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 52, poz. 309 z dnia 12 września 1989r.) osobną kwaterę stałą na zakwaterowanie stałe żołnierzy zawodowych i ich rodzin przydziela wojskowy organ kwaterunkowy, który zarządza tymi kwaterami z ramienia Skarbu Państwa. Artykuł 21 wskazanej ustawy zawiera zastrzeżenie, iż bez zgody wojskowego organu kwaterunkowego nie wolno czynić zmian naruszających substancję kwatery lub budynku. Ustawodawca nie określił, że musi to być zgoda na piśmie więc zdaniem skarżącego nie wyklucza to zgody ustnej. W jego ocenie wykonanie i zamontowanie okratowania przez warsztat będący w strukturach wojskowego organu kwaterunkowego jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na dokonanie takich robót przez ten organ. Za wykonaną usługę skarżący został obciążony finansowo przez wojskowy organ kwaterunkowy, co oznacza, że montaż okratowania odbył się za wiedzą i zgodą przedstawiciela Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy w uznaniu strony twierdzenie o jego zaniedbaniach prezentowane przez organy administracji nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jest bezzasadne. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia dyspozycji art. 6-9 oraz 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał, swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i potwierdził słuszność zawartej w nim argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne. Podstawą materialno – prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej są z mocy art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1994r. (cytowanej na wstępie.) przepisy ustawy prawo budowlane z 1974r. (cyt. na wstępie). Bezsporny bowiem w niniejszej sprawie jest fakt zamontowania okratowania logii w kwietniu 1990r., a więc przed wejściem w życie ustawy prawo budowlane z 1994r. ( obowiązywało ono od 1 stycznia 1995r.). Nie ma także wątpliwości co do tego, że do wykonania okratowania logii doszło bez pozwolenia na budowę. Wymóg jego posiadania wynikał z przepisu art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Za roboty budowlane uznano między innymi roboty polegające na budowie i montażu urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Jako oczywiste należy uznać to, że do takich właśnie urządzeń należy zaliczyć kraty zainstalowane na zewnątrz budynku w otworach okiennych i balkonach, które niewątpliwie wpływają na wygląd obiektów budowlanych ( tak Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 26 września 1990r. w sprawie III AZP 3/90 OSNC 1991/1/2). A zatem stwierdzić należy, że w związku z tym, że wykonanie okratowania logii zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 1995r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów prawa budowlanego z 1974r. Mając na uwadze przepis z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy należy podkreślić, iż zastosowanie na tej podstawie nakazu rozbiórki wymaga istnienia dwu występujących równocześnie przesłanek: 1) naruszenie przez inwestora prawa obowiązującego w czasie budowy i 2) spowodowania jako skutku budowy, niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie o z wymienionych wyżej stanów musi zostać wykazane w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. Dla rozpoznawanej przez Sąd niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przesłanka sprowadzenia przez wzniesiony obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Wykazanie takiej okoliczności jest obowiązkiem organu i konieczną przesłanką do orzekania z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Obowiązku tego zarówno organ I jak i II instancji nie dopełnił. Brak wykazania zagrożenia dla ludzi lub mienia stwarzanego przez objęty postępowaniem obiekt nie pozwala na rozstrzyganie, gdyż wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa, jako wydana bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Należy podkreślić, iż ustalenie w toczącym się postępowaniu naruszenia przez inwestora przepisów Prawa budowlanego i dopuszczenie się pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) samowoli budowlanej, nie daje podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli nie zostanie wykazane, że naruszenie przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych.. Dla orzeczenia nakazu rozbiórki ma bowiem znaczenie to, czy w momencie wydawania decyzji istnieje sytuacja określona w cytowanym przepisie ustawy czy też nie. Fakt istnienia takich podstaw winien być pozytywnie przez organ orzekający wykazany zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący wskazuje, iż nad sporna kratą zamontował okap uniemożliwiający przejście na wyższe kondygnacje (pismo skarżącego z 24 listopada 2004r. K - 15 akt administracyjnych). W tym kontekście stwierdzenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ? loggi wpływa m.in. na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez narażenie na włamanie z zewnątrz sąsiadów skarżącego mieszkających na wyższej kondygnacji budynku wydaje się być gołosłowne, tak jak i pozostałe stwierdzenie co do ewakuacji w razie pożaru (nie wskazano, czy przepisy przeciwpożarowe przewidują ewakuację w tym budynku przez balkony). Naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale nie musi automatycznie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego. Na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż nakaz rozbiórki winien być orzekany tylko wtedy, gdy jest on konieczny w konkretnym stanie faktycznym(por. wyrok z dnia 17 kwietnia 1989 r. ONSA 1989 z. 1 poz. 38). Ponadto, organ orzekający nie uwzględnił istotnej okoliczności niniejszej sprawy a mianowicie tego że współwłaścicielką lokalu nr [...] jest małżonka skarżącego Teresa R. i skierował nakaz rozbiórki jedynie do Piotra R. W ocenie Sądu nie można zaakceptować prowadzenia postępowania administracyjnego mającego za przedmiot rozbiórkę obiektu budowlanego z wyłączeniem któregokolwiek ze współwłaścicieli. Takie działanie organu stanowi bowiem rażące naruszenie art. 10 kpa. Należy również dodać, że w zaskarżonej decyzji nie została powalana podstawa materialno - prawna uchylenia decyzji własnej organu z [...] 2005 roku. Choć powyższe uchybienie nie powoduje takiej wady, która samoistnie skutkowałaby uchyleniem decyzji stanowiąc naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy, tym niemniej jest uchybieniem zasady zawartej w art. 107 § 3 kpa. Brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ utrudnia ponadto kontrolę prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez Sąd. Mając powyższe na uwadze że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy w zw. Z § 2 i 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.)