II OSK 1634/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2575/02 w sprawie ze skargi J. M. i C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza solidarnie od J. i C. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2575/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. i C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz J. M. 10 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku inwestora U. K., decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie ganku oraz nadbudowie o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...]. W decyzji zawierającej 4 punkty organ stwierdził m.in., że działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem planu B 17 MP, dla którego przewidziano: teren zabudowy mieszkalno-pensjonatowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej w wysokości 2-3 kondygnacje. Przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej oraz w obszarze chronionym uzdrowiska. Do ustaleń szczegółowych zastosowanie mają postanowienia ogólne zawarte w punkcie 2.3.11 planu miejscowego, które stanowią, że jeżeli szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stanowią inaczej – odległość zabudowy mieszkaniowej od krawędzi jezdni – nie mniejsza niż 8 m. W zakresie warunków wynikających z przepisów szczególnych uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Podłączenie niezbędnych instalacji nastąpi z istniejącego budynku. W zakresie ochrony osób trzecich organ wskazał, że inwestycję należy zaprojektować z zachowaniem przepisów i odległości wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r.. Dalej podano, że załącznik graficzny nr 1, na którym przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone są kolorem zielonym i literami ABCD-A, stanowi integralną część decyzji. Termin ważności decyzji określono na dzień [...]. Organ wyjaśnił również, że nadbudowa obiektu o poddasze nieużytkowe, w rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., nie stanowi budowy nowej kondygnacji. Rozwiązania projektowe będą natomiast rozstrzygane w następnym etapie postępowania, tzn. o udzielnie pozwolenia na budowę. Od opisanej decyzji odwołali się J. i C. M. zarzucając jej naruszenie art. 35 Prawa budowlanego, a także naruszenie ich interesu prawnego. W odwołaniu podali m.in., że ich budynek i budynek inwestora są budynkami bliźniaczymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania są niezasadne. Stosownie do ustaleń punktu 2.3.11 planu odległość zabudowy od krawędzi jezdni może być zmniejszona w trybie przepisów szczególnych. Pismem z dnia [...] Wydział Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy B. zaopiniował pozytywnie zamierzenie inwestycyjne w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Uwzględniając ustalenia planu miejscowego organ pierwszej instancji uznał, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z tym planem. Organ nie mógł zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy w myśl art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się, dopiero w kolejnym etapie postępowania – ubiegania się o pozwolenie na budowę, będą mogli skutecznie chronić swoje interesy w zakresie wskazanym w odwołaniu. W skardze do sądu administracyjnego J. i C. M., powtórzyli argumenty odwołania i dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 39 i 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują, że w razie zmiany zagospodarowania terenu wydaje się w tym zakresie decyzję na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero następnym etapem procesu inwestycyjnego jest wydanie pozwolenia na budowę. W obu tych postępowaniach badane są inne okoliczności prawne i faktyczne. W wypadku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględnienia art. 43 wymienionej wyżej ustawy. W tego rodzaju decyzji winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jeżeli zamierzenie inwestora (zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Organ orzekający nie powinien zaś wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt, z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określający zamiar inwestycyjny - "nadbudowa /przebudowa/ istniejącego dachu i nadbudowa i rozbudowa ganku budynku mieszkalno-pensjonatowego", nie spełnia wymagań zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyjął w decyzji, że projektowana inwestycja to rozbudowa i nadbudowa o poddasze nieużytkowe. Sąd podniósł, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, odmiennie niż przyjęły to organy, iż od południa obszar B 17 MP przylega do obszaru 10 LW, nie do obszaru 06 LW, a ulica [...] znajduje się od zachodu, a nie od wschodu działki inwestora. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił w decyzji, dlaczego uznał, że pismo z dnia [...] Wydziału Infrastruktury Technicznej i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy B. opiniujące pozytywnie wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...], ma stanowić przepis szczególny w rozumieniu punktu 2.3.11 planu miejscowego. Na zakończenie Sąd podniósł, że załącznik do decyzji nie został podpisany, a zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną cześć. Sąd pierwszej instancji uznając, że wskazane uchybienia świadczą o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a, orzekł o uchyleniu decyzji wydanych w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego P. U., wniosło skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej Kolegium zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1 k.p.a., bowiem załącznik do przedmiotowej decyzji nie został opatrzony podpisem, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy załączniki te opatrzone zostały informacją, iż stanowią integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] działki nr [...] w B., 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ pierwszej instancji błędnie określił w decyzji, że projektowana inwestycja to rozbudowa i nadbudowa o poddasze nieużytkowe, mimo określenia we wniosku zamiaru inwestycyjnego jako: "nadbudowa (przebudowa) istniejącego dachu i nadbudowa i rozbudowa ganku budynku mieszkalno-pensjonatowego", podczas gdy projektowana budowa dachu dwuspadowego powoduje, że powstanie przestrzeń – tzn. poddasze nieużytkowe, co należy odróżnić od pojęcia poddasze użytkowe, które w świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) oznaczałoby nadbudowę o jedną kondygnację. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium skoro inwestor we wniosku określił zamierzenie, jako nadbudowa i przebudowa istniejącego dachu, zaś w opisanej charakterystyce podał, że projektuje dach dwuspadowy, a w chwili obecnej istnieje stropodach, to jest oczywistym, iż projektowana budowa dachu dwuspadowego spowoduje powstanie poddasza nieużytkowego. Gdyby użyto sformułowania "poddasze użytkowe", to wówczas w świetle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie, poddasze byłoby kondygnacją. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Kolegium nie znalazło stwierdzenia, w jaki sposób okoliczności odmiennego niż ustaliły organy położenia wskazanych obszarów, mogły wpłynąć na decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zwłaszcza, że przewidziany do rozbudowy i nadbudowy budynek już istnieje, a tym samym istnieje też utrwalona linia zabudowy. W konsekwencji, także dalsze wywody wyroku, iż skoro treść ustaleń punku 2.3.11 planu stanowi, że jeżeli szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stanowią inaczej – odległość zabudowy mieszkaniowej od krawędzi jezdni –nie mniejsza niż 8 m /.../ odległość zabudowy od krawędzi jezdni może być zmniejszona w trybie przepisów szczególnych, nie wskazują powodów uchylenia decyzji organów obu instancji. Sąd stwierdził jedynie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że pismo z dnia [...], opiniujące pozytywnie wnioskowane zamierzenie w odległości 6 m od krawędzi jezdni, ma stanowić przepis szczególny. Zdaniem Kolegium, Sąd pierwszej instancji nie dowiódł, iż stanowisko zajęte w omawianym piśmie, a nie np. w drodze postanowienia, nastąpiło z naruszeniem prawa. Ponadto Kolegium wskazało, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie jest również zarządcą drogi ul. [...], a więc organem upoważnionym w świetle art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., do wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ustawie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. organ odwoławczy zaznaczył, że w treści decyzji organu określono, iż linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny decyzji, a brak podpisu organu na tym załączniku nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Sąd w zaskarżonym wyroku nie dowiódł, że decyzja z dnia [...] nie została podpisana przez właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazując w szczególności na błędne przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 1 k.p.a., gdyż załącznik do niej został opatrzony podpisem. Rozpatrując kwestię podpisu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) należy stwierdzić, iż sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. W rozpatrywanej sprawie załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji został opisany w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, co do jego związku z decyzją poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru. Brak podpisu Burmistrza Miasta i Gminy B. na tym dokumencie nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku graficznym, przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokument, jako załącznik do konkretnej decyzji. Wobec powyższego stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należało uznać za wadliwe. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzuca błąd uznania, iż doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji, poza art. 107 § 1 k.p.a. ,nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie inne przepisy postępowania zostały przez organy administracji publicznej naruszone, należało uznać tak sformułowany zarzut za postawiony w sposób wystarczający do poddania go ocenie merytorycznej. Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mają zarzucane organowi uchybienia w postaci odmiennego ustalenia, iż obszar B17MP przylega do 06LW, a nie do 10LW, zaś ul. [...] znajduje się od zachodu a nie od wschodu działki inwestora. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż symbolem 10-Lw oznaczono projektowane ulice o charakterze lokalnym, zaś symbolem 06-Lw oznaczone zostały ulice o charakterze lokalnym. Z części graficznej dołączonej do części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego wynika zaś, że nieruchomość objęta decyzją położona jest przy ul. [...]. Sąd pierwszej instancji pominął tą okoliczność, uznając bez głębszej analizy, że oznaczenie 10-Lw dotyczy również ulicy [...], która, jak się wydaje, nie jest ulicą projektowaną, lecz już istniejącą. W tym miejscu należy wskazać, że rysunek planu wiąże tylko w takim zakresie, w jakim został opisany w tekście planu. Oznacza to, że analiza planu nie może ograniczać się tylko do rysunku planu. Zatem Sąd postawił zarzut po pierwsze bez dostatecznej weryfikacji jego zasadności, a po wtóre bez rozważenia, w przypadku gdyby okazał się słuszny, jego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji stawiając określone zarzuty uczynił to z pominięciem istotnej okoliczności, którą stanowi fakt istnienia na działce, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, obiektu budowlanego. W tej sytuacji tym bardziej koniecznym było szczegółowe odniesienie się do kwestii wpływu stwierdzonych ewentualnych uchybień na wynik sprawy. Nawet fakt nie do końca prawidłowego określenia położenia nieruchomości względem kierunków świata, jak również kwestia zaopiniowania zamierzenia inwestycyjnego w odległości 6m od krawędzi jezdni nie ma decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji rozbudowy i nadbudowy obiektu istniejącego w określonym miejscu w zakresie objętym decyzją w rozpatrywanej sprawie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje na naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 42 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: - rodzaj inwestycji (pkt 1), - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające w przepisów szczególnych (pkt 3). Organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: rozbudowie i nadbudowie ganku oraz nadbudowie o poddasze nieużytkowe, budynku mieszkalno-pensjonatowego. Zatem w decyzji określony został rodzaj inwestycji uwzględniający przepisy prawa budowlanego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, iż warunki zostają uzgodnione dla inwestycji polegającej między innymi na nadbudowie dachu, a nie kolejnej kondygnacji, co byłoby sprzeczne z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Taka inwestycja jest zgodna z zapisami planu i dlatego organ zasadnie jednoznacznie rozstrzygnął w decyzji, iż nadbudowa dachu wiąże się wyłącznie z możliwością powstania poddasza nieużytkowego. Sąd pierwszej instancji zarzucając, iż wbrew wnioskowi organ przyjął, że projektowana inwestycja stanowi rozbudowę i nadbudowę o poddasze nieużytkowe naruszył art. 42 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie organu było oparte również na art. 42 cytowanej ustawy, zatem mimo tego, że Sąd nie wymienił niniejszego przepisu w uzasadnieniu, uchylając decyzję niewłaściwie zastosował ten przepis prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.