I GSK 1946/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Chromicki Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2581/05 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz Pawła Kiliańskiego kwotę 2500 zł ( dwa tysiące pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2581/05 oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Celnego w Radomiu decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], uznał zgłoszenie celne z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] dokonane przez P. K. za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej towaru. Zgłoszeniem tym objęto procedurą dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym importowany z Niemiec samochód osobowy marki Audi o numerze nadwozia [...] wyprodukowany w 1990 r. Korekta wartości celnej towaru została dokonana w oparciu o przepisy art. 29 § 1 w związku z art. 23 § 7 Kodeksu celnego. Orzekając w tym zakresie organ celny I instancji określił wartość celną w skorygowanej (podwyższonej) wysokości uznając, że do wymiaru cła przyjęto obniżoną stawkę celną określoną dla towarów pochodzących z krajów Unii Europejskiej. Na skutek odwołania strony, Dyrektor Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie, decyzją z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu celnego I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że prawidłowo zakwestionowano wiarygodność umowy sprzedaży z dnia 10 lipca 2002 r. (stanowiącą załącznik do zgłoszenia celnego), w oparciu o którą wykazano wartość celną towaru w dokumencie SAD, bowiem kwota w niej wskazana była znacząco niska w stosunku do rzeczywistej wartości sprowadzanego pojazdu, co zostało potwierdzone analizą cen tego typu pojazdów występujących na terenie Niemiec. Postanowieniem z dnia 15 marca 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie z dnia 25 października 2002 r. w części dotyczącej zastosowanej stawki celnej oraz kwoty długu celnego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wobec wątpliwości co do prawdziwości informacji dotyczących pochodzenia towaru, zgodnie z art. 32 ust. 1 Protokołu Nr 4 Układu Europejskiego (Dz. U. z 1997 r., Nr 104, poz. 662) i art. 83 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) przeprowadzono dodatkową kontrolę przesyłając dokument potwierdzający pochodzenie samochodu (tj. rachunek z dnia 10 lipca 2002 r.) do weryfikacji niemieckim władzom celnym. W dniu 22 września 2004 r. niemieckie władze celne poinformowały, iż sprzedawca towaru wymieniony w umowie sprzedaży z dnia 10 lipca 2002 r., nie występuje pod adresem wskazanym w tym dokumencie, ani pod żadnym innym adresem. W związku z tym nie jest możliwe sprawdzenie, czy przedmiotowy samochód spełnia reguły preferencyjnego pochodzenia w rozumieniu Protokołu 4 Układu Europejskiego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej Port Lotniczy w Warszawie z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] w zakresie zastosowanej stawki celnej i określenia kwoty długu celnego oraz orzekając w tym przedmiocie zastosował autonomiczną stawkę celną 35% minimum 2500 EUR/szt, na podstawie której ustalił nową kwotę wynikającą z długu celnego. Orzekając w wyniku odwołania strony Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. P. K. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę, Sąd wyrokiem z dnia 22 maja 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2581/05 stwierdził, że obowiązująca w dniu dokonania zgłoszenia celnego Taryfa celna przewidywała stawki celne obniżone na towary pochodzące z państw członkowskich Unii Europejskiej, przy czym towary do których się to odnosi musiały spełniać określone warunki do zastosowania tych stawek. Sąd podał, że zgodnie z art. 64 Kodeksu celnego, obowiązek dokonania prawidłowego zgłoszenia celnego ciąży na importerze. Na podstawie jego wniosku i przedstawionych dokumentów, towar zostaje objęty właściwą procedurą celną. Strona zadeklarowała pochodzenie towaru z Unii Europejskiej potwierdzając je załączoną deklaracją na fakturze. Spełnione zatem zostały wymogi formalne art. 64 § 1 Kodeksu celnego, dlatego organ zobowiązany był do przyjęcia deklaracji. Natomiast po przyjęciu zgłoszenia organ celny może przystąpić do weryfikacji, w myśl przepisu art. 70 oraz art. 83 Kodeksu celnego, który uprawnia organy celne do wykonania określonych czynności po zwolnieniu towaru. Podstawą dla przeprowadzenia dodatkowej weryfikacji dowodów pochodzenia jest także art. 32 Protokołu Nr 4, stanowiącego załącznik do Układu Europejskiego – dokumentu, który zgodnie z treścią art. 241 ust. 1 Konstytucji należy traktować jak umowę międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, z pierwszeństwem przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z treścią umowy. Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 32 ust. 1 Protokołu procedura weryfikacji może być przeprowadzona wyrywkowo lub wtedy, gdy władze celne kraju importu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności przedstawionych dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub wypełnienia innych wymogów tego dokumentu. Dla uznania pochodzenia w rozumieniu Protokołu 4 określony został szczególny reżim w postaci szczegółowo opisanych reguł pochodzenia oraz szczególny tryb dokumentowania pochodzenia. Fakt spełnienia w konkretnym przypadku reguł pochodzenia określonych w Protokole 4 potwierdza dowód pochodzenia (świadectwo EUR 1 bądź deklaracja na fakturze). Jednym ze szczególnych wymogów związanych z wystawieniem dowodów pochodzenia jest zobowiązanie eksportera sporządzającego deklarację na fakturze do przedłożenia na żądanie swoich władz celnych wszystkich odpowiednich dokumentów potwierdzających status pochodzenia produktów (art. 21 ust. 3 Protokołu). Dokumenty te zobowiązany jest przechowywać przez 3 lata (art. 28 ust. 2 Protokołu). Jeśli władze celne kraju eksportu nie będą miały dostępu do dokumentów, w oparciu o które wystawiony został dowód pochodzenia, nie będą mogły potwierdzić unijnego pochodzenia towaru. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec niemożności ustalenia adresu sprzedającego wymienionego w umowie sprzedaży z dnia 10 lipca 2002 r. Sąd podał ponadto, że organy celne związane są wynikami przeprowadzonej weryfikacji oraz nie są uprawnione do przeprowadzania dowodu na preferencyjne pochodzenie towarów z innych dokumentów, ponieważ jedynymi dokumentami stanowiącymi podstawę zastosowania stawek celnych obniżonych są świadectwa EUR 1 bądź deklaracją na fakturze. W opinii Sądu w niniejszej sprawie nie zaszła żadna wyjątkowa okoliczność, która zezwalałaby na uznanie pojazdu za pochodzący z Unii Europejskiej. Sąd nie przyznał także racji skarżącemu zarzucającemu organom celnym, iż nie poinformowały go o możliwości weryfikacji dokumentu pochodzenia i tym samym uniemożliwiły mu ewentualne podjęcie decyzji o wywozie samochodu. Swoje stanowisko Sąd uzasadnił wskazując zgłaszającego jako podmiot odpowiedzialny za prawidłowość dokonanego zgłoszenia celnego oraz podkreślając prawo organów celnych do przeprowadzenia kontroli tego zgłoszenia. Sąd dodał, że organy nie mają obowiązku informowania strony o zamiarze przeprowadzenia weryfikacji dowodu pochodzenia towarów, ponieważ weryfikacja ta stanowi wewnętrzną procedurę celną w ramach kontroli zgłoszeń celnych po zwolnieniu towaru, z której strona jest wyłączona. Dopuszczenie strony do czynnego udziału w poszczególnych czynnościach procesowych uzasadnia dopiero negatywny wynik przeprowadzonej weryfikacji. Sąd uznał, że wszystkie podjęte przez organy celne czynności znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto wskazał, że wykazanie "dobrej wiary" strony skarżącej nie ma zasadniczego znaczenia dla objęcia towarów obniżoną stawką celną, ponieważ wina lub jej brak w zakresie podania nieprawdziwych danych odnośnie pochodzenia towaru nie zmienia faktu, iż towar w rzeczywistości nie pochodzi z Unii Europejskiej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2581/05 P. K. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył w całości powyższy wyrok oraz wniósł o jego zmianę przez uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Sadu I instancji zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niemożność ustalenia adresu sprzedawcy przez stronę niemiecką jest negatywną weryfikacją zgłoszenia celnego w rozumieniu art. 70 i 83 Kodeksu celnego, a nadto zarzucono sprzeczność ustaleń z rzeczywistym stanem sprawy, iż przedmiotowy samochód nie pochodzi z Unii Europejskiej, gdy udokumentowane zostało, iż Audi nie tylko, że zostało wyprodukowane w Niemczech, ale cały okres użytkowania do momentu sprzedaży P. K. przebywało w tym kraju będącym członkiem Unii Europejskiej i niewątpliwie zasadnym było przyjęcie preferencyjnego, a nie niepreferencyjnego pochodzenia przedmiotowego samochodu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Warszawie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie mimo niedostatków w zakresie formułowania jej podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej jako naruszony wskazuje jedynie art. 32 Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego w powiązaniu z art. 70 i art. 83 Kodeksu celnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do badania czy doszło do naruszenia innych jeszcze przepisów, które nie zostały wymienione w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie podlega rozpoznaniu zarzut "sprzeczności ustaleń z rzeczywistym stanem sprawy" gdyż nie jest on poparty wskazaniem jakiegokolwiek przepisu prawa jaki miałby być naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Chybione jest też przedstawienie wniosku "o przyjęcie skargi [kasacyjnej] do rozpoznania". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje instytucja przedsądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Wobec przedstawionych uwag rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zależne jest od odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia art. 32 Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wydaje się wskazywać, że Sąd pierwszej instancji nie do końca precyzyjnie odczytuje treść i odtwarza znaczenie art. 32 ust. 6 Protokołu nr 4. Stwierdza bowiem, odnosząc się do tego przepisu, że nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby uznanie towaru za pochodzący z Unii Europejskiej. Tymczasem omawiany przepis sformułowany jest w ten sposób, że odzwierciedla wolę prawodawcy dopuszczenia odstąpienia od odmowy preferencji jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności mimo, że odpowiedź organu celnego nie została udzielona w terminie dziesięciu miesięcy albo nie zawiera wystarczających informacji do ustalenia autentyczności weryfikowanych dokumentów lub rzeczywistego pochodzenia produktów. Nie można zatem przyjmować by "szczególne okoliczności" należało odnosić wprost do uznania towaru za pochodzący z Unii Europejskiej. Pojęcie to jest szersze i odnosi się do różnych okoliczności, które mogą przemawiać za udzieleniem lub zachowaniem preferencji mimo braku jednoznacznego potwierdzenia pochodzenia towaru w trybie określonym w art. 32 ust. 1 – ust. 5 Protokołu nr 4. W stanie faktycznym niniejszej sprawy rozważenia wymaga kwestia czy zachodzą "szczególne okoliczności" rozumiane w przedstawiony sposób. Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja zapadła w trybie wznowienia postępowania. Dokonane przez importera zgłoszenie celne poddane zostało weryfikacji w 2002 r. w trybie art. 70 § 1 Kodeksu celnego. Zapadły decyzje organów dwóch instancji z dnia 29 lipca i dnia 25 października 2002 r., w których, przy zakwestionowaniu wartości celnej, uznano towar za pochodzący z Unii Europejskiej i zastosowano stawkę celną obniżoną. Do decyzji ostatecznej odnosi się zasada trwałości o jakiej mowa w art. 128 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 262 Kodeksu celnego. Wzruszenie decyzji ostatecznej możliwe jest jedynie w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Jednym z takich przypadków jest tryb wznowienia postępowania o jakim mowa w rozdziale 17 Działu IV ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego. W niniejszej sprawie organy celne przyjęły, że zachodziła podstawa wznowienia wymieniona w art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262 Kodeksu celnego. Uznały więc, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi, który wydał decyzję ostateczną. Warunkiem uznania, że zachodzi wskazana podstawa wznowienia jest jednak to, by okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Odpowiedź niemieckiego organu celnego udzielona po wydaniu decyzji z dnia 25 października 2002 r. nie odpowiada tej przesłance i nie stanowi nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji. Odpowiedź ta nie zawiera stwierdzenia, że towar nie pochodzi z Unii Europejskiej. Wynika z niej jedynie tyle, że pochodzenie towaru nie zostało potwierdzone w chwili udzielania odpowiedzi. Nie bez znaczenia jest i to, że w zaskarżonej decyzji zastosowano stawkę autonomiczną, co oznacza, iż uznano, że towar pochodzi z Niemiec z tym, że jego pochodzenie nie zostało należycie udokumentowane z punktu widzenia wymogów Protokołu nr 4. Zatem organ celny nie przyjął by pochodzenie towaru było inne niż wskazane w zgłoszeniu celnym i tym samym by w chwili wydawania decyzji ostatecznej istniała okoliczność pochodzenia towaru spoza Unii Europejskiej. W skardze kasacyjnej nie wymienia się jako naruszonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w powiązaniu z przepisami Ordynacji podatkowej i Kodeksu celnego dotyczących wznowienia postępowania i trwałości decyzji ostatecznej. Niemniej przeto nie można odmówić zasadności zarzutowi naruszenia art. 32 Protokołu nr 4 rozumianemu jako odnoszącemu się do wyłączenia możliwości uznania, że w sprawie występują szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od odmowy udzielenia, w tym przypadku zachowania, preferencji. Rozważenia bowiem wymaga czy zasada trwałości decyzji administracyjnych i reguły postępowania wznowieniowego, odnoszone do stanu faktycznego sprawy, odpowiadają pojęciu "szczególnych okoliczności z art. 32 ust. 6 Protokołu nr 4. W stanie faktycznym sprawy występują inne jeszcze okoliczności wymagające oceny pod kątem ewentualności odstąpienia od odmowy udzielenia preferencji z uwagi na szczególne okoliczności. Jedną z nich jest znaczny upływ czasu od chwili dokonania zgłoszenia celnego do chwili uzyskania stanowiska organu celnego kraju eksportera. Drugą jest treść odpowiedzi organu niemieckiego sprowadzająca się do stwierdzenia, że w chwili jej sporządzania nie można ustalić adresu eksportera. Obie te okoliczności pozostają w ścisłym związku. W powiązaniu ze wskazanymi zdarzeniami związanymi z wcześniejszą weryfikacją zgłoszenia celnego Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy nie można wyłączyć dopuszczalności prowadzenia w postępowaniu celnym dowodów na okoliczność pochodzenia towaru względnie aktualnych danych eksportera, po to, by możliwa była pełna ocena znaczenia zachodzących okoliczności jako ewentualnej przesłanki zachowania preferencji. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).