III SA/Wa 1013/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005r. Nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwany dalej ZUS nie uwzględnił wniosku skarżącego dnia 19 marca 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 111.160,13 zł w tym odsetki za zwłokę liczone na dzień 1 kwietnia 2005 roku uznając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia w/w należności określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. 19 października 2005 wpłynął do ZUS pełnomocnika J.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia składek i umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz umorzenie odsetek dotyczących składek finansowanych przez pracowników. W piśmie ponownie wskazano na trudną sytuację materialną i zdrowotną zobowiązanego, przyczyny powstania zaległości składkowych oraz fakt częściowej spłaty zadłużenia. Prezes Zakładu ubezpieczeń Społecznych zwany dalej Prezes ZUS wniosku nie uwzględnił i decyzją dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm. zwana dalej u. s. s. u.) należności z tytułu składek mogą być przez ZUS umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a który stanowi, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności; umorzenie składek powoduje umorzenie odsetek za zwłokę. Do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne (art. 32 ustawy). Jednocześnie art. 30 u.s.u.s. wprowadza zasadę, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek art. 28 ustawy nie stosuje się. Art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. może, ale nie musi umorzyć zaległości (uchwała SN z dnia 06.05.2004, II UZP 6/04). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ stwierdził, iż przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie zostały spełnione. Z tych względów odmówiono umorzenia należności. Należności z tytułu składek do zapłaty których zobowiązany jest J. W. w kwotach podanych w osnowie decyzji z dnia [...] września 2005 roku związane są z ubezpieczeniami za zatrudnianych pracowników. Składki na ubezpieczenie pracowników finansowane są w części przez płatnika składek, w części przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Przesłanki umorzenia tych należności w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych określają trzy przepisy: art. 28, art. 30 i art. 32., których treść oraz treść art.138 kpa powołano kończąc w tym miejscu uzasadnienie decyzji. Na decyzję tę została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego , w której zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art.28 u. s. u. s poprzez jego błędna wykładnię a zwłaszcza ust.3a 2) art.7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego wyrażających się m. in. nieuwzględnieniem słusznego interesu obywatela iż nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że: 1) uznanie administracyjne nie może być dowolne, 2) organ nie uwzględnił jego sytuacji majątkowej i życiowej, 3)interpretacja przepisu art.28 u.s.u.s. jest nieprawidłowa ponieważ katalog przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest znacznie szerszy niż to przedstawił organ, 4) w sprawie nie zastosowano art.28 ust.3a) u.s.u.s., który ma zastosowanie do niego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, będącej płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnianych pracowników. Ponadto skarżący ponownie wyjaśnił, iż nie posiada żadnego majątku, a świadczenie emerytalno-rentowe jest jego jedynym źródłem dochodu. Będąc osoba starszą, niepełnosprawna i przewlekle chorą nie może podjąć pracy w celu pozyskania dodatkowych zarobków. Prezes Z U S nie wyjaśnił również kiedy zachodzi całkowita nieściągalność należności na którą się powołuje. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 23 maja 2006 r. stawiła się żona skarżącego jako pełnomocnik i dodatkowo wyjaśniła, iż akta sprawy są nie kompletne, nie odzwierciedlają rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Złożyła plik dokumentów, z których wynika, że postępowania co do umorzenia należności skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne toczą się od 2002 r. Pierwszy wniosek jej męża został rozpatrzony dopiero po dwóch latach tj. w 2004 r. Zdaniem pełnomocnika błędnie wyliczono odsetki, nigdy nie wydano decyzji określającej zaległość męża wobec ZUS. Zdaniem pełnomocnika w sprawie niniejszej zachodzi całkowita nieściągalność należności wobec ZUS, ponieważ ona i jej mąż nie mają nawet własnego mieszkania. Ich źródłem utrzymania są emerytury, z których spłacają pożyczkę , zaciągniętą na spłatę zadłużenia Wojewódzki Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności jest administracyjną co oznacza, że postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów orzekających w sprawie było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy przede wszystkim rozstrzygnięcie podjęte w sprawie oraz między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przechodząc teraz do uzasadnienia zaskarżonych decyzji przypomnieć należy, iż spełnia ono szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia zaskarżonych decyzji powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera choćby lakonicznego przedstawienia stanu sprawy, a więc brak w niej uzasadnienia faktycznego decyzji na podstawie którego Sąd mógłby ustalić czy jakiekolwiek postępowanie było prowadzone oraz w oparciu o jakie fakty podjęto rozstrzygnięcie. Dalsza część decyzji to przytoczenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. ZUS nie wyjaśnił przy tym jaka jest ta sytuacja materialna skarżącego , mimo że skarżący we wniosku o umorzenie należności podniósł, że z uwagi na brak środków nie jest w stanie ich uregulować oraz szereg innych okoliczności takich jak choroba i brak środków do życia. We wniosku o umorzenie zawarto również informację o dokonanej wpłacie na poczet zaległości.. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnej analizy tych okoliczności., w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia. Takie "zbycie" argumentów skarżącego nie jest zdaniem Sądu wystarczające, jeżeli organ zamierzał przekonać go o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - obowiązujące organ przepisy nakładają na niego taki obowiązek. Respektując prawo ZUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Decyzja wydana w drugiej instancji jest niemal identyczna w treści jak pierwsza i zawiera takie same uchybienia. Nawet jednym słowem nie odniesiono się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Kolejnym uzasadnionym zarzutem skargi jest to że ZUS ani w I instancji ani w drugiej nie wyjaśnił w swoich decyzjach dlaczego co do skarżącego nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności pozwalającej na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz dlaczego z tytułu składek opłacanych przez skarżącego jako prowadzącego działalność gospodarczą, nie ma zastosowania art.28 ust.3a u. s. u. s. Nie są to składki opłacane przez skarżącego za pracowników tylko jego własne ubezpieczenie społeczne. Przytoczenie kilku przepisów ustawy bez ich interpretacji w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest również naruszeniem wskazanego wyżej art.107 kpa Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Nie odniosły się jednak do złożonych wyjaśnień strony po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Zważywszy na tak poważne uchybienia proceduralne rozstrzygnięcie materialnoprawne byłoby co najmniej przedwczesne. Nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia zważywszy na materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy oraz wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie Sąd zobowiązany był zważyć: Akta sprawy powinny być kompletne i ponumerowane., powinny w sposób wiarygodny odzwierciedlać przebieg postępowania w sprawie. Jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i pism złożonych przez pełnomocnika strony na rozprawie spór co do wysokości zapłaconych składek jak i należnych odsetek pozostałych do spłaty ciągnie się już od 2002 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła również o rozłożenie należności na raty Wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony. W uzupełnieniu wniosku o umorzenie zaległości z dnia 10.03.2005 r. strona poinformowała o wpłacie dokonanej na poczet zaległości. Co do tej okoliczności brak jest jakiejkolwiek reakcji ZUS. Wszystkie te okoliczności mają wpływ zarówno na wysokość zaległości jak i odsetek do zapłaty przez skarżącego. Odnosząc się do powyższych okoliczności wyjaśnić należy, iż do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zgodnie z art.31 u.s.u.s. stosuje się odpowiednio: art. 12, art. 26, art. 29 § 1 i 2, art. 33, art. 33a, art. 33b, art. 51 § 1, art. 55, art. 59 § 1 pkt 1, 3, 4, 8 i 9, art. 60 § 1, art. 61 § 1, art. 62 § 1, 3-5, art. 72 § 1 pkt 1 i 4 i § 2, art. 73 § 1 pkt 1 i 5, art. 77b § 1 i 2, art. 91, art. 93, art. 93a-93c, art. 93e, art. 94, art. 97 § 1, art. 98 § 1 i 2 pkt 1, 2, 5 i 7, art. 100, art. 101, art. 105 § 1 i 2, art. 106 § 1 i 2, art. 107 § 1, 1a, i 2 pkt 2 i 4, art. 108 § 1 i 4, art. 110 § 1, § 2 pkt 2, § 3, art. 111 § 1-4 i 5 pkt 1, art. 112, art. 113, art. 114, art. 115, art. 116, art. 116a, art. 117, art. 118 § 1 i 2 oraz art. 119 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z powyższego wynika, iż wpłata dokonana przez skarżącego na poczet należności z tytułu składek powinna być na podstawie art.62 ord. pod. rozliczona zgodnie z przepisami ordynacji podatkowej - postanowieniem wydanym przez organ. Na które przysługuje stronie zażalenie. Brak decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie oraz postanowienia o zarachowaniu wpłat na poczet zaległości powoduje, iż stan powstałych zaległości budzi wątpliwości i jest kwestionowany przez stronę. W tym miejscu należy podkreślić, iż postępowanie o umorzenie zaległości z tytułu składek na ZUS może być prowadzone wówczas, gdy stan zaległości nie budzi wątpliwości. Kiedy nie ma co do wysokości tych zaległości sporu pomiędzy stronami. Postępowanie o umorzenie należności nie jest trybem , w którym może być korygowana wysokość odsetek lub należności głównej, gdyż nie jest to przedmiot postępowania w którym zapadły decyzje wydane w sprawie. Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż z zaskarżonych w sprawie decyzji, nie wynika jaka jest wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, które skarżący obowiązany jest płacić za siebie, a jaką za pracowników. Nie wiadomo też w jaki sposób wyliczono zaległość i odsetki o których mowa w decyzji. Brak uzasadnienia w tym zakresie. Wysokość należności głównej jak i odsetek pozostałych do spłaty w zaistniałym, w rozpatrywanej sprawie, stanie faktycznym, organ zobowiązany będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalić odrębną decyzją na podstawie art.104 kpa., o ile taka nie została w sprawie wydana oraz wydać postanowienie na podstawie art.62 ord. pod. o zarachowaniu na poczet zaległości dokonanych wpłat przez skarżącego, na które zaciągnął z żoną kredyt i innych jeżeli takie wpłaty miały miejsce. Dopiero takie działania pozwolą na ustalenie faktów w sprawie, które będą mogły stanowić przedmiot postępowania o umorzenie zaległości podatkowej oraz ewentualnej wiążącej kontroli decyzji w sprawie umorzenia tych należności przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.