III SA/Wa 1009/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 04.04.2005 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej "ZUS" wniosek Pana S. P. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, umotywowany trudną sytuacją życiową i materialną. Wnioskodawca podniósł, że brak zleceń oraz awaryjność zakupionych maszyn doprowadziła do kłopotów finansowych, na skutek czego został zmuszony do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie posiada zadłużenia wobec Urzędu Skarbowego, [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, Zakładu Energetycznego i Gazowniczego oraz z tytułu alimentów. Pan P. podniósł też, iż z jego wynagrodzenia za pracę prowadzona jest egzekucja, na skutek której pozostająca dla niego kwota 618 zł miesięcznie, nie pozwala mu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jego i rodziny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].07.2005 r., znak: [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od 02.1999 r. do 07.2001 r. powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz.887 z późn. zm zwana dalej u.s.u.s.), tj. z uwagi na brak przesłanki całkowitej nieściągalności oraz brak przesłanek określonych w § 3 rozporządzenia Ministra gospodarki, pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.(Dz. U. Nr 141, poz.1365 zwane dalej "rozporządzeniem") W dniu 29.07.2005 r. do ZUS wpłynął wniosek S. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku Pan P. podkreślił, iż przedstawił sytuację w jakiej się obecnie znajduje oraz przedłożył dowody potwierdzające wskazane okoliczności tj. określone w § 3 rozporządzenia. Jego pobory po dokonaniu potrącenia środków pieniężnych na rzecz ZUS nie wystarczają na podstawowe opłaty i utrzymanie się, nie wywiązuje się również ze zobowiązań zasądzonych przez sąd wobec spółdzielni mieszkaniowej i urzędu skarbowego w związku z czym jego sytuacja materialna pogorszyła się diametralnie. Prezes ZUS odnosząc się do argumentów Pana S. P. wyjaśnił, iż nie kwestionuje trudności z jakimi boryka się zobowiązany, jednakże w kontekście obowiązujących przepisów prawa ciężka sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku. Zdaniem Prezesa ZUS Pan S. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powołał żadnych nowych okoliczności, które mogłyby być brane pod uwagę przy ponownej analizie sprawy i zmianie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji wyrażono pogląd, iż Z U S przy ocenie możliwości płatniczych dłużnika uwzględnia dłuższy horyzont czasowy. W stosunku do stanu obecnego w dłuższym okresie czasu sytuacja materialna zobowiązanego może ulec poprawie, co umożliwi wyegzekwowanie należności w późniejszym okresie. Zdaniem Prezesa ZUS Pan S. P. posiada zdolność zarobkową oraz osiągnął stabilność zatrudnienia. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę Prezes ZUS podkreślił, iż zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów oraz rosnące długi wobec innych instytucji nie mogą stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności względem Zakładu, gdyż prowadziłoby do uprzywilejowania jednych wierzycieli kosztem ZUS. Prezes ZUS podkreślił, iż przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i tym samym zobowiązani są do opłacenia należności z tytułu składek w wyznaczonym ustawowym terminie płatności, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku. Generowanie długu oraz trudności finansowe płatnika składek nie mogą generalnie stanowić przesłanki obligującej organ do umorzenia zaległości względem ZUS. Decyzje w zakresie umorzeń, podejmowane w oparciu o powołane przepisy, mają charakter uznaniowy, co oznacza, że udzielenie tego rodzaju ulgi jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Umorzenie należności z tytułu składek ma zaś charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku. ZUS w sprawach o umorzenie występuje również jako rzecznik interesu społecznego i jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Oceniając sytuację majątkową, osobistą i rodzinną dłużnika ma na uwadze to, że ostateczną granicą dla decyzji o umorzenie należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na ZUS obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nieuregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia. Przez okres uprawniający ZUS do dochodzenia należności istnieje więc ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania powstałego zadłużenia z tytułu składek. Okres dochodzenia należności licząc od terminu wymagalności składek wynosi 10 lat, co wynika z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przy czym bieg terminu przedawnienia może zostać przerwany lub ulec zawieszeniu w razie wystąpienia przyczyn wymienionych w art. 24 ust. 5a - 5e ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS nie znalazł również przesłanek umorzenia tj. zdarzeń losowych, choroby zobowiązanego lub członka rodziny, określonych w rozporządzeniu stanowiących przesłanki do umorzenia. Na decyzję te została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżący wniósł o uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem, uzasadniając ją brakiem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych jak i diametralne pogorszenie się jego sytuacji życiowej. Na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, skarżący podniósł, iż pisemnie zwracał się w 2000r. do organu ZUS o pomoc i rozłożenie zaległości na raty lecz prośbę potraktowano odmownie. Skarżący okazał oryginały pism z dnia 10 marca 2000 r. i 20 marca 2000 r. znajdujące się w aktach sprawy. Z pierwszego ze wskazanych pism wynika że w 2000 r. rzeczywiście zwracał się o pomoc w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Natomiast w piśmie z dnia 20 marca 2000 r. ZUS odmówił rozłożenia należności na raty i stwierdził, iż odpowiedź ta nie jest decyzją administracyjną i nie służy od niej odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności jest decyzją administracyjną co oznacza, że postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów orzekających w sprawie było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy przede wszystkim rozstrzygnięcie podjęte w sprawie oraz między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli legalności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów odwołania skarżącego zawartych w piśmie z dnia 29 lipca 2005 r., w którym skarżący podniósł, iż zwiększenie stanu zaległości spowodowane zostało nieprawidłowym rozpatrzeniem jego wniosku z dnia 10 marca 200 r. o rozłożenie należności na raty czyli jak pisze skarżący "w myśl zasady że chcącemu nie dzieje się krzywda". Sformułowanie to budzi wątpliwości, ale obowiązkiem organu było wyjaśnić treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto Sąd nie podziela stanowiska ZUS, iż odmowa rozłożenia należności na raty na podstawie art.29 u. s. u. s. nie jest decyzją administracyjną. Powołany przepis art.29 u. s. u. s. stanowi o rozłożeniu na raty i odroczeniu terminu płatności należności z tytułu składek na ZUS w formie umowy, ale nie zastrzega tej formy do odmowy rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu płatności. Kiedy ZUS odmawia stronie ulgi jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i poprzedzenia jej postępowaniem administracyjnym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, który z mocy art.123 u. s. u. s. ma zastosowanie w sprawach nie uregulowanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Poprzez nie wydanie decyzji i błędne pouczenie skarżącego uniemożliwiono mu zakwestionowanie powyższej decyzji i być może spowodowanie konsekwencji o których pisze skarżący. Okoliczność ta nie została jednak rozpatrzona przez organ odwoławczy, czym organ naruszył art.7 i 77 kpa. Prawo ZUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, nie zwalnia organu z obowiązku nałożonego nań na podstawie art.107kpa, a więc uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwoływać się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Nie może więc zostać uznane za zgodne z prawem lakoniczne stwierdzenie, że organ nie znalazł przesłanek do zastosowania przesłanek § 3 rozporządzenia powołanego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze oraz nie wskazał nowych okoliczności, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji wydanej w I instancji. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest poza sporem, że kluczowe znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Przyznana organom podatkowym swoboda w rozstrzyganiu nie upoważnia do działania dowolnego. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny , utrwalić w aktach wyniki badania a podstawą rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) mogą być jedynie okoliczności faktyczne polegające na prawdzie rzeczywistej, nie zaś prawdzie fikcyjnej (formalnej) prawdzie narzuconej przez domniemania prawne, obowiązujące z mocy ustawy reguły dowodowe bądź okoliczności przyznane przez uczestników postępowania. Nie powinno budzić wątpliwości, ze chodzi o fakty ustalone na dzień wydania decyzji a więc te zdarzenia, które już zaistniały a nie zdarzenia przyszłe lub nie pewne. Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego stanowisko ZUS, iż oceniając możliwości płatnicze dłużnika uwzględnia on dłuższy horyzont czasowy, kierując się zasadą, iż sytuacja skarżącego w dłuższym okresie czasu w stosunku do stanu obecnego może ulec poprawie, co umożliwi wyegzekwowanie należności w późniejszym okresie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonane w całości.