II OSK 849/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Zofia Flasińska /spr./, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 60/05 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz T. D. kwotę 400 (słownie: czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] odmawiającą przyznania T. D. renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 z późn zm.), jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika – kierownik biura powiatowego Agencji w drodze decyzji administracyjnej odmawia przyznania renty strukturalnej. W toku postępowania ustalono, iż wnioskodawca w dacie weryfikacji wniosku nie był już właścicielem gospodarstwa rolnego, gdyż przekazał je następcy przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków do otrzymania renty strukturalnej, dlatego organ musiał uwzględnić tą okoliczność i odmówić przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku T. D. podniósł, iż w chwili złożenia wniosku spełniał wszystkie warunki do uzyskania renty strukturalnej przewidziane w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 z późn zm.), a odmowa przyznania mu tego świadczenia na podstawie § 20 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia stanowi naruszenie prawa materialnego. Skarżący powtórzył ponadto argument podnoszony już w odwołaniu od decyzji I instancji, iż w dniu złożenia wniosku został błędnie pouczony przez jednego z pracowników Biura Powiatowego ARiMR w Ł. o konieczności jak najszybszego przekazania gospodarstwa następcy, a takie postępowanie urzędnika – zdaniem skarżącego– stanowiło naruszenie art. 8 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. D. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 z późn. zm.). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy wnioskodawca wyzbył się gospodarstwa rolnego 14 –tego dnia od złożenia wniosku, nie czekając na dokonanie przez organ jego weryfikacji w przewidzianym przez § 20 ust. 1 rozporządzenia 40-dniowym terminie, organ zgodnie z § 20 ust. 3 powołanego rozporządzenia wydał decyzję odmawiającą przyznania mu renty strukturalnej. W ocenie Sądu nawet przyjęcie, że wcześniejsze przekazanie gospodarstwa rolnego było następstwem rady udzielonej skarżącemu przez pracownika biura Agencji, nie mogłoby zmienić prawnej oceny takiego stanu faktycznego. Kierownik biura powiatowego nie mógłby bowiem – wobec jednoznacznego brzmienia § 20 ust. 3 powołanego rozporządzenia – sanować skutku działania wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził ponadto, iż skarżący, akcentując potrzebę celowościowej wykładni przepisów rozporządzenia, pominął fakt, iż renty strukturalne ze środków unijnych są przyznawane do wysokości limitu określonego w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przekroczenie tego limitu ma ten skutek, że dla wnioskodawcy spełniającego przesłanki do uzyskania renty termin jej pobierania zostaje przesunięty, a przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie działalności rolniczej przez takiego wnioskodawcę może nastąpić dopiero w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca następnego roku (§ 22 rozporządzenia). Ponadto z przepisu § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika wprost, iż decyzje o przyznaniu renty strukturalnej może uzyskać tylko ten wnioskodawca, który otrzymał pozytywne postanowienie o spełnieniu warunków do uzyskania renty, wydane w oparciu o § 20 ust. 4 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł pełnomocnik T. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego tj. § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 z późn. zm.) poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że T. D. w chwili złożenia wniosku i przez kolejne 2 tygodnie do dnia 17 sierpnia 2004 r., w przypadku weryfikacji wniosku w tym czasie uzyskałby decyzję przyznającą mu rentę strukturalną, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, do czego prowadziłoby zastosowanie wykładni celowościowej przepisów wskazanego w pkt 1 rozporządzenia, które de facto wskazuje, iż cała procedura przyznawania renty strukturalnej zmierza do przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, mianowicie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności tego, że skarżący przekazał gospodarstwo rolne dwa tygodnie po złożeniu wniosku i sam dostarczył Agencji odpis aktu notarialnego, potwierdzający fakt zbycia gospodarstwa, co mogło wskazywać na to, iż uczynił to na polecenie pracownika Agencji, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę słuszności wydanej decyzji oraz tego, iż organ II instancji w odpowiedzi na skargę miał wątpliwości co do zasadności podnoszonych w uzasadnieniu decyzji okoliczności, dotyczących prawidłowości okresu przekazania gospodarstwa. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż gdyby wniosek skarżącego został zweryfikowany w okresie pierwszych 14 dni od daty jego złożenia, zapadłaby decyzja dla skarżącego korzystna, gdyż spełniał on już w dacie złożenia wniosku przesłanki do uzyskania renty strukturalnej enumeratywnie wymienione w § 4 rozporządzenia. Podkreślił on także, że w § 4 pkt. 4 ustawodawca użył sformułowania w czasie przeszłym "przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha", a w § 4 pkt. 5 rozporządzenia sformułowania "zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej". Pełnomocnik skarżącego odwołał się również do wykładni celowościowej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., twierdząc, iż celem wprowadzenia tych uregulowań było skłanianie starszych rolników do przekazywania gospodarstw ludziom młodszym i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę T. D. z dnia 3 lutego 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd prawa materialnego, a mianowicie przepisu § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż jego zastosowanie przez organy obu instancji było zgodne z prawem, w przypadku, gdy skarżący spełnił przesłanki do uzyskania renty strukturalnej przewidziane w § 4 powołanego aktu prawnego. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga najpierw ustalenia przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do renty strukturalnej. Przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: 1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników; 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników; 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu; 4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha; 5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej; 6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 7) nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Katalog warunków jakie musi spełnić producent rolny ubiegający się o przyznanie mu renty strukturalnej, zamieszczony w § 4 powołanego rozporządzenia jest katalogiem wyczerpującym, co oznacza, iż spełnienie wszystkich tych przesłanek przez wnioskodawcę ubiegającego się o przyznanie mu tego świadczenia powinno skutkować pozytywnym rozpatrzeniem jego wniosku przez organ. Dodać należy także, iż warunki dotyczące sposobu przekazania gospodarstwa rolnego oraz osoby, na rzecz której takie gospodarstwo może zostać przekazane zostały szczegółowo określone w § 6 i 7 rozporządzenia, natomiast pojęcie "zaprzestania działalności rolniczej" sprecyzowane w § 9 powołanego aktu prawnego. Przepisy § 18-22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. regulują natomiast procedurę weryfikacji wniosków o przyznanie renty strukturalnej oraz wydawanie w tym zakresie decyzji administracyjnych przez kierownika biura powiatowego Agencji. W przedmiotowej sprawie, w której wnioskodawca przekazał gospodarstwo rolne przed dokonaniem weryfikacji jego wniosku przez pracowników Agencji podstawą odmowy przyznania skarżącemu renty strukturalnej był przepis § 20 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż literalne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do zasadności podjętego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej wyłącznie na tej podstawie, iż przekazał on gospodarstwo rolne przed dokonaniem weryfikacji jego wniosku przez organ, bez sprawdzenia czy spełnia on przesłanki do przyznania mu tego świadczenia określone w § 4 rozporządzenia jest nieuzasadniona i stanowi naruszenie powołanego przepisu. Ratio legis przepisów regulujących procedurę weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej i wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie należy upatrywać w zabezpieczeniu wnioskodawców przed pochopnym przekazywaniem gospodarstw rolnych z uwagi na trudne do odwrócenia skutki takich czynności prawnych. W przypadku bowiem, gdy wnioskodawca nie jest pewien, czy spełnia wszystkie wymagane przesłanki do uzyskania renty strukturalnej może oczekiwać na dokonanie weryfikacji jego wniosku przez organ i po otrzymaniu postanowienia kierownika biura powiatowego Agencji, stwierdzającego spełnienie przez niego tych przesłanek przekazać gospodarstwo w przewidzianym w § 20 ust. 7 rozporządzenia sześciomiesięcznym terminie. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca jest pewien, że spełnia wszystkie warunki do przyznania mu renty strukturalnej, określone w § 4 powołanego rozporządzenia i przekazuje gospodarstwo rolne osobom określonym w § 7 rozporządzenia czyni to na własne ryzyko. Takie postępowanie wnioskodawcy nie może to natomiast stanowić wyłącznej podstawy do zaprzestania przez organ dalszej weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia przez niego warunków do uzyskania świadczenia oraz podstawy do odmowy przyznania mu renty strukturalnej. Nie można zgodzić się w tym zakresie z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, iż w zaistniałym stanie faktycznym wykładnia celowościowa przepisów § 18-22 rozporządzenia jest niemożliwa wobec ich jednoznacznego brzmienia. Dodatkowym argumentem przemawiającym za prezentowanym stanowiskiem może być również brzmienie § 4 pkt 4 i 5, w których to przepisach – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej - ustawodawca sformułował dwie przesłanki do uzyskania renty strukturalnej używając czasu przeszłego: "przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha" i "zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej". Przepisy te w porównaniu z przepisem § 20 powołanego rozporządzenia mogą nasuwać wątpliwości co do okresu, w którym powinno zostać przekazane gospodarstwo rolne przez producenta rolnego. Dlatego – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – konieczne jest dokonanie wykładni funkcjonalnej przepisów regulujących procedurę weryfikacji wniosków i wydawania decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania renty strukturalnej. Analiza przepisów przedmiotowego rozporządzenia, a w szczególności § 4-6 wskazuje, iż przekazanie gospodarstwa rolnego winno nastąpić w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną. Wskazują na to powołane wyżej pkt 4 i 5 §4 używając zwrotów: "przekazał gospodarstwo rolne o powierzchni łącznej 1 ha" oraz "zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej". Te sformułowania dają podstawę do przyjęcia tezy, że jeżeli przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło w związku z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej po 1 maja 2004r. i zgodnie z wymogami § 6 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004r., to należy przyjąć warunek przekazania gospodarstwa rolnego za spełniony w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien dokonać analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle przedstawionej wykładni § 4 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191). Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.