VII SA/Wa 290/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 290/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 63.500 zł za 127 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na ocieplenie elewacji i budynku na osiedlu [...] w K. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 6 października 2003 r., w związku z czym dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 ust 6 ustawy prawo budowlane, liczony zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 3 i 4 k.p.a. upłynął dnia 7 grudnia 2003 r. (poniedziałek). Natomiast decyzja o odmowie udzielania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc przeterminowanie wynosi 127 dni. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na ocieplenie elewacji budynku na osiedlu [...] w K. wynosi 63.500 zł (127 dni x 500zł = 63.500 zł) Organ I instancji uznał, że przepis art. 35 ust. 6 prawa budowlanego odnosi się zarówno do decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy obliczaniu powyższego terminu nie uwzględniono odliczenia z powodu postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. wydanego w trybie art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym nie obowiązywał jeszcze art. 35 ust. 8 ustawy prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda [...] w oparciu o prawidłowy stan prawny wyliczył okres czasu, o jaki nastąpiła zwłoka przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu "[...]" S.A. pozwolenia na ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na os. [...] w K. W odniesieniu do postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2004 r. wydanego w oparciu o art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. organ II instancji wskazał, iż nieuwzględnienie terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy prawo budowlane spowodowane jest niewłaściwą podstawą prawną zastosowaną przy wezwaniu inwestora do usunięcia braku wniosku. Jako, że powyższe postanowienie odnosi się do postępowania dowodowego podejmowanego w toku postępowania administracyjnego, winno być przeprowadzone w granicach czasowych przewidzianych art. 35 ust. 6 ustawy prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Prezydent Miasta K. podniósł, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie nr [...] dotyczyło odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na os. [...] w K., podczas gdy w rzeczywistości postępowanie nr [...] dotyczy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie ocieplenia budynku na os. [...] w K. A zatem błędnie wskazana została nazwa inwestycji przedmiotowego postępowania. Skarżący podniósł, że przepisy art. 35 ust. 6-8 mają charakter de facto karny i będąc finansową sankcją administracyjną powinny być stosowane i interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. Ponieważ przepis wyraźnie przewiduje sankcje karną w sytuacji, w której organ "nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę", nie można per analogiam stosować tej sankcji do innych spraw administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo budowlane. Prezydent Miasta K. wskazał, iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnili okresu związanego z oczekiwaniem na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów, których brak wynikał z winy strony, a zatem nie odliczono okresu związanego z wydaniem postanowienia z art. 77 k.p.a. nakładającym na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie ocieplenia oraz okresu związanego z wydaniem postanowienia z art. 36 k.p.a. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) przez zastosowanie przepisu art. 35 ust. 6 prawa budowlanego w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania postanowienia, także poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 8 prawa budowlanego. Treść art. 35 ust. 6 prawa budowlanego w dniu wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę [...] kwietnia 2004 r. brzmi - Art. 35. w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Kara ta stanowi dochód Skarbu Państwa. Natomiast w dniu wydania przez Wojewodę [...] postanowienia wymierzającego grzywnę Prezydentowi Miasta K. art. 35 ust. 6 brzmi - w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Ponadto stwierdzić należy, iż w dacie wydania w/w postanowienia obowiązywał ust. 8 wspomnianego artykułu prawa budowlanego, z którego wynika, iż do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr. 93 poz. 888) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze powyższe przepisy prawa stwierdza, iż niewątpliwie nastąpiło opóźnienie w wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ocieplenie budynku, jednakże termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego powinien zostać obliczony na podstawie znowelizowanych przepisów. Dopiero bowiem niewydajnie decyzji w terminie 65 dni od złożenia wniosku, a nie 2 miesięcy, jak przyjęły organy obu instancji uprawniało Wojewodę [...] do wymierzenia kary. Wskazać należy, iż postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2004 r. aczkolwiek wydane po okresie 65 dni, a więc okresie, w którym organ winien był wydać decyzję, to wywołuje skutki prawne. Na jego podstawie strona została zobowiązana do usunięcia braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę w zakreślonym przez organ terminie. Dlatego też należy stwierdzić, iż nie było możliwe wydanie w sprawie decyzji w związku z oczekiwaniem na uzupełnienie przez inwestora kompletu dokumentów załączanych do wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż dokumenty załączone przez inwestora wraz z wnioskiem były niekompletne. Ponieważ wina za przedłożenie niekompletnego wniosku leżała po stronie inwestora, zatem termin wskazany w postanowieniu z dnia [...] lutego 2004 r. powinien podlegać odliczeniu. Na marginesie zauważyć trzeba, nieuzasadniona jest argumentacja skarżącego, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) należy stosować jedynie w stosunku do decyzji wydających pozwolenie na budowę. W treści art. 35 ust. 6 prawa budowlanego ustawodawca posługuje się co prawda terminem "w sprawie pozwolenia na budowę", jednakże Sąd stwierdza, iż przepis ten odnosi się zarówno do decyzji udzielających pozwolenia na budowę jak i decyzji odmownych. Mając powyższe na uwadze, podkreślić trzeba, iż postanowienia Wojewody [...], jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszały przepisy prawa materialnego, a co za tym idzie nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Skarga Prezydenta Miasta K. zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.