VII SA/Wa 353/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi G. i J. R. oraz G. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. i J. R. oraz G. i M. T. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nakazywała [...] Przedsiębiorstwu [...] [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej sieci cieplnej od komory [...] do komory [...] z przyłączami na terenie nieruchomości położonych w W. w rejonie ulic S. i G.B. Decyzja ta była przedmiotem badania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r., bowiem inwestor, co wynikało z materiału dowodowego, rozpoczął budowę w terminie 2 lat od uprawomocnienia się pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, pozwolenie to, wbrew twierdzeniom organu powiatowego, nie wygasło. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że nie było podstaw do dezawuowania mocy dowodowej protokołów wprowadzenia wykonawcy, jako wewnętrznych SPEC-u, wobec brzmienia art. 75 § 1 kpa. W wyniku postępowania odwoławczego od powyższej decyzji organ odwoławczy, powołując zasadę z art. 16 kpa, a także wskazując kiedy następuje rażące naruszenie prawa, stwierdził, że słusznie organ wojewódzki przyjął, iż roboty wykonano przed upływem 2 lat od wydania decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę, a zatem trafnie stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał też w związku z zarzutami zainteresowanych, że pozwolenie na budowę, a zgłoszenie dotyczą zupełnie różnych zamierzeń inwestycyjnych, regulowanych prawem budowlanym, czego zainteresowani nie rozróżniają. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli zainteresowani zarzucając, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1999 r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 1999 r., a do dnia [...] kwietnia 2001 r. inwestor nie dokonał zgłoszenia w trybie art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, do robót przystąpił bez wymaganego zgłoszenia, a także nie ubiegał się o wydanie dziennika budowy, co oznacza rażące naruszenie prawa przez inwestora. Dokumenty wewnętrzne inwestora (protokoły rozpoczęcia robót) nie mają żadnego waloru dowodowego na okoliczność momentu rozpoczęcia prac, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 41 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] jest ważna i powinna pozostać w obrocie prawnym. Strona skarżąca podniosła, ze organ powiatowy stwierdził, iż zgody przedstawione przez inwestora na zajęcie terenu są datowane po [...] kwietnia 2001 r., zaś organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii niewykonania obowiązku zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót z 7-dniowym uprzedzeniem. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Postępowania administracyjne prowadzone są w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności wpływa następnie na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. W przedmiotowej sprawie skarga podlega uwzględnieniu lecz z innych motywów niż w niej podane. Kontrolą Sądu objęta jest decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a więc decyzja, której celem była kontrola decyzji ostatecznej z postępowania zwykłego pod kątem wadliwości z art. 156 § 1 kpa, tkwiącej w samej decyzji. Organ nadzorczy miał więc orzekać wyłącznie co do jej nieważności, nie był zaś uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie tożsamym z postępowaniem zwykłym, tj. do ponownego rozpatrywania sprawy w zakresie ta szerokim jak uczynił to organ powiatowy, wydający decyzję o rozbiórce. Postępowanie nadzwyczajne w żadnym wypadku nie może być traktowane jako równorzędne z postępowaniem zwykłym, obejmującym postępowanie dowodowe i jego ocenę. Tymczasem treść uzasadnienia decyzji wydanych w trybie nadzoru wskazuje, iż organy nadzorcze wdały się w polemikę z oceną dowodów dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wchodząc tym samym w zakres postępowania zwykłego. Nie taka jest rola organu nadzorczego. Nadto organ nadzorczy II instancji, odwołując się do polemiki z oceną dowodów postępowania zwykłego, nie wskazał nawet jaki przepis prawa został rażąco naruszony, ograniczając się tylko do jednego zdania o słuszności stwierdzenia organu wojewódzkiego o nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Należy w tym miejscu wskazać, iż w wyroku z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, iż obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Ocena taka jest istotna, bowiem naruszenie przepisów nie noszące cech rażącego naruszenia prawa, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Trzeba wskazać, ze organ powiatowy, którego decyzja objęta była postępowaniem nadzorczym, zastosował art. 48 Praw budowlanego po dokonaniu oceny materiału dowodowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne wyrażonym jasno i nie budzącym wątpliwości przepisem (chodzi o oczywistą sprzeczność przez proste zestawienie ze sobą przepisu i rozstrzygnięcia). Jedynym więc zadaniem organu nadzoru, ograniczającego się do poszukiwania uchybień i wadliwości, jakie mogły mieć miejsce przy wydawaniu decyzji ostatecznej (bez możliwości poczynienia własnych dodatkowych ustaleń fatycznych), było dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego, w sposób prawidłowy znalazło zastosowanie obowiązujących norm prawnych, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie organy nadzoru nie ograniczyły się do takiej oceny, lecz zajęły się we własnym zakresie oceną dowodów w zestawieniu z oceną przeprowadzoną przez organ powiatowy, nadto organ I instancji nie wykazał dlaczego wskazane naruszenie prawa traktuje jako rażące, zaś organ odwoławczy nie określił nawet jaki przepis rażąco naruszył organ powiatowy w postępowaniu zwykłym i dlaczego naruszenie to uznano za rażące, to stwierdzić należy, że organy nadzoru orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasady, którymi kieruje się postępowanie nadzwyczajne i orzekały jakby sprawa była badana merytorycznie w postępowaniu zwykłym. Tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 15 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa, a także art. 6 i 7 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę uchylenia decyzji obu instancji w myśl art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy.