II SA/Bk 25/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Gminy Miejskiej B. P. kwotę 440,00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] stwierdzającą nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] lutego 2005r. r [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...], położonej przy ulicy K. w B. P. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...]02.2005r. nr [...] dokonano zatwierdzenia (z urzędu) podziału nieruchomości położonych w B. P., obręb [...] przy ul. K. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami geodezyjnymi działek [...] i [...], stanowiących własność gminy B. P. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż celem przeprowadzonego podziału było wydzielenie dróg wewnętrznych służących na dojazd do działek [...]. Podkreślono, iż rozstrzygnięcie oparto na dwóch prawomocnych decyzjach Burmistrza Miasta B. P. wydanych w dniu [...]03.2004r. (nr [...]) ustalających warunki zabudowy części działek o nr [...] stanowiącej własność Gminy B. P. i nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. K. w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie wjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej o łącznej szerokości 6,0 m. Jednocześnie w orzeczeniu tym wskazano, iż projekt podziału został sporządzony na mapie aktualnej na dzień [...]01.2005r. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisany w Starostwie Powiatowym w B. P. do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] lutego 2005 r. Postanowieniem z dnia [...]06.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji uznając, iż zachodzi prawdopodobieństwo, dotknięcia jej jedną z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności. W następstwie przeprowadzonego wyżej postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z dnia [...]08.2005r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa – stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...] lutego 2005r. w przedmiocie podziału nieruchomości. W podjętym rozstrzygnięciu wskazano, iż w świetle obowiązujących - w dniu wydania kwestionowanej decyzji – przepisów prawa, to jest ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepisu art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości można dokonać tylko w sytuacji, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność taką, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku zaś podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zdaniem Kolegium w/w przepis wyraźnie wskazuje, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obowiązująca w dniu złożenia wniosku), jeżeli jest on zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Opisana wyżej sytuacja niewątpliwie miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Obie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie wjazdu indywidualnego o szerokości 6 m, do nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...] były wydane w 2004r., a więc przed wszczęciem postępowania podziałowego, które należy datować od dnia wydania postanowienia opiniującego projektowany podział. Stąd w ocenie Kolegium oczywistym jest, że orzeczenie podziałowe, winno być bezwzględnie zgodne z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Organ podniósł, iż z materiału zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, iż ustalenia orzeczenia podziałowego wykazują brak zgodności jego treści z postanowieniami zawartymi we wskazanych decyzjach o warunkach zabudowy. Rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym decyzją z dn. [...]02.2005r. projektem podziału dotyczą zarówno treści obu decyzji o warunkach zabudowy, jak i danych zawartych na mapach, stanowiących załączniki graficzne do tych orzeczeń. Z uwagi na powyższe uznano, iż orzeczenie organu I instancji, wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału opisanych tam nieruchomości, obarczone jest ciężką wadą i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku Burmistrza B. P. z dnia [...]09.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]11.2005r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wskazano, iż decyzja składu orzekającego po raz pierwszy w niniejszej sprawie jest prawidłowa i to z uwagi na okoliczności w niej zawarte. Uznanie, iż decyzja podziałowa nie jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy zarówno, co do treści, jak i załącznika graficznego do tych decyzji, skutkowało stwierdzeniem nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a konkretnie z uwagi na rażące naruszenia prawa – art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami według stanu obowiązującego na dzień wydawania decyzji podziałowej. Dodatkowo, Kolegium stwierdziło, iż mimo przywołanej przez skarżącego - Burmistrza B. tożsamości poszczególnych celów i punktów decyzji o warunkach zabudowy, wciąż różnymi pozostają załączniki graficzne do obu decyzji, na których w sposób odmienny wskazano przebieg ciągu komunikacyjnego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Burmistrz B. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo. Skarżący wskazał, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest zgodna z obydwiema decyzjami o warunkach zagospodarowania. Przedmiot i cel wszystkich decyzji jest tożsamy. Skarżący podniósł, iż w pismach kierowanych do Kolegium zostały jednoznacznie wskazane elementy zgodności decyzji o warunkach zabudowy z decyzją podziałową, natomiast Kolegium nie wskazało ani jednego elementu niezgodności. Stąd zdaniem skarżącego dokonana ocena o niezgodności decyzji podziałowej z decyzjami o warunkach zabudowy stanowi jedynie pogląd, swobodną i subiektywną interpretację organu. W odpowiedzi na skargę, Kolegium potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego wyjaśniono, iż dokonując oceny, oba składy orzekające w sposób oczywisty odczytały ustalenia zawarte w sentencjach oraz załącznikach graficznych do wszystkich trzech decyzji. Każdy z załączników zawiera inaczej ustalone granice terenu objętego decyzją, a zatem nie występuje w tym przypadku tożsamość terenu. Każdy z załączników zawiera również inaczej poprowadzone granice dojazdów. Zdaniem Kolegium - brak zgodności decyzji podziałowej z ustaleniami wcześniej wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu wyczerpuje przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis, który w sposób rażąco naruszony został zakwestionowaną decyzją Burmistrza B. P. jest art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dn. 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ta bowiem nie została dostatecznie wyjaśniona. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest szczególnym trybem działania organów administracji publicznej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. i powinno być stosowane jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wśród przesłanek nieważności decyzji administracyjnej określonych w powołanym przepisie wymienia się wadę w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa – pkt. 2. Zarówno w utrwalonej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, który sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Stąd obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. 2 str. 956 – 964, por.: wyrok SN z dn. 8.04.94r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dn. 21.10.92r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz.23). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]11.2005r. nie czyni zadość wyżej opisanym wymaganiom. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej przez organy obu instancji było wskazanie wypełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 93 ust. 3 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji podziałowej. Organ podniósł, iż zgodnie z w/w przepisem, podziału nieruchomości można dokonać tylko w sytuacji, gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś położenia nieruchomości na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, stosuje się przepisy art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. Tymczasem z treści art. 93 ust. 3 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej wynika, iż "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej". Wskazany przepis zawiera warunek zatwierdzenia projektu podziału w postaci zapewnienia nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Natomiast akta sprawy nie odzwierciedlają, aby organ prowadził badania legalności decyzji podziałowej w kontekście dostępu do drogi publicznej nowo wydzielonych działek. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ustawy "w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgody z warunkami określonymi w tej decyzji". Wskazanie przepisu art. 93 ust. 3 ustawy jako korespondującego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nastąpiło w obu decyzjach organu. W odpowiedzi zaś na skargę Kolegium podniosło, iż przepisem, który w sposób rażący został naruszony decyzją Burmistrza B. P. jest art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy mając na uwadze skutki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa powinno nastąpić w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, w tym także, co do jego treści. Określenie przepisów prawa w powyższy sposób, w szczególności, gdy treść powołanego przepisu nie odpowiada rzeczywistemu brzmieniu – należy ocenić jako niedopuszczalne. Także sanowanie uchybień w postaci błędnie wskazanych przepisów nie może następować w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem oceny dokonywanej przez organ w niniejszym postępowaniu winno być ustalenie czy decyzja podziałowa jest zgodna z decyzjami o warunkach zabudowy przy uwzględnieniu charakteru tej decyzji. W tym miejscu zwrócić jednak należy uwagę na deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy wobec ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie. W decyzji tej określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja ta nie przesądza w zasadzie o konkretnym usytuowaniu budynków czy urządzeń w konkretnym miejscu działki, wskazanej jako teren inwestycji. Ma ona przede wszystkim określać, czy w ogóle wnioskowana inwestycja możliwa jest do zrealizowania na wskazanym przez inwestora terenie, a po wtóre, jeśli tak to, na jakich warunkach realizacja tej inwestycji jest możliwa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt omawianej sprawy zauważyć należy, iż organ nie ustalił, na czym konkretnie polegało naruszenie przepisu art. 94 ust. 1, a więc czego dotyczyła sprzeczność decyzji podziałowej z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd - w art. 107 k.p.a. - ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał między innymi na uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne to z kolei wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ograniczenie organu przy rozpoznawaniu sprawy po raz pierwszy do stwierdzenia, iż materiał zgromadzony w sprawie wskazuje na brak zgodności treści ustaleń orzeczenia podziałowego z postanowieniami obu decyzji o warunkach zabudowy oraz danych zawartych na mapach stanowiących załączniki graficzne do tych orzeczeń, bez precyzyjnego określenia, w jakim zakresie bądź, czego dotyczyły te rozbieżności – należy uznać za niewystarczające. Doprecyzowanie powyższego twierdzenia w decyzji wydanej po powtórnym rozpatrzeniu sprawy i argumentowanie, iż "mimo przywołanej (przez skarżącego) tożsamości poszczególnych celów i punktów decyzji o warunkach zabudowy, wciąż różnymi pozostają załączniki graficzne do obu decyzji (Załącznik Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] i Załącznik Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...]), na których w sposób odmienny wskazano przebieg ciągu komunikacyjnego" również nie czyni zadość wymaganiom oczywistego wskazania, na czym polegało naruszenie przepisu prawa. Uzasadnieniem decyzji w tym zakresie nie może być także stanowisko wyrażone przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, Kolegium stwierdzając nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa wbrew ciążącemu obowiązkowi, nie tylko nie wykazało w sposób wyraźny, jaki konkretny przepis został naruszony, ale i również, dlaczego oceniło to naruszenie jako rażące. Biorąc pod uwagę uzasadnienia poszczególnych decyzji organu administracyjnego należy poddać w wątpliwość czy starał się on dokładnie wyjaśnić całokształt stanu faktycznego zaistniały w niniejszej sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 kpa nie może być identyfikowane jedynie z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia jej nieważności niezbędna jest ocena całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Marginalnie przypomnieć też należy, że nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Rażące naruszenie prawa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu, stąd przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne (vide: wyrok NSA z dn. 6.02.1995r., II S.A. 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37, wyrok NSA z dn. 26.09.2000r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249, wyrok NSA z dn. 9.03.1999r.,V S.A. 1970/98, Lex nr 50195). W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasada praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom art. 7 i art. 77, jak też 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenia przepisów procesowych. Wydane ponownie decyzje powinny w tym zakresie zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach w myśl art. 200 i 205 § 2 ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349).