I SA/Wa 1739/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. i M. K., decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości będącej własnością M. i M. K., położonej w W., przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] września 2004 r. M. i M. K. złożyli Prezydentowi W. wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu wskazali, że podział ma na celu wydzielenie różnych stanów prawnych budynku z odrębnymi własnościami lokalowymi i domu jednorodzinnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Prezydent W. odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści przepisu art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) wynika, że nieruchomość powinna być zabudowana co najmniej dwoma budynkami, a podział ma umożliwić poszczególnym współwłaścicielom prawidłowe korzystanie z tych budynków. Natomiast zgodnie z informacją przekazaną przez Biuro Naczelnego Architekta z dnia [...] stycznia 2004 r. istniejący na terenie działki nr [...] dwuczłonowy budynek mieszkalny stanowi jeden obiekt, który tylko jako taki na przedmiotowej działce mógł powstać. Poza tym z danych zgromadzonych w rejestrze gruntów wynika, że działka nr [...] znajduje się w ustawowej współwłasności łącznej małżonków M. i M. K.. Nie zachodzą więc przesłanki określone w art. 95 pkt 1 tej ustawy umożliwiające dokonanie podziału w celu zniesienia współwłasności nieruchomości. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ proponowana do podziału działka nie spełnia wymogów działki budowlanej, o której mowa w art. 4 pkt 3a tej ustawy, ze względu na swą wielkość, cechy geometryczne i samodzielność. Wydzielenie działki w proponowanym kształcie po obrysie budynku uniemożliwi prawidłowe i racjonalne korzystanie z istniejącego budynku. Ponadto wydzielenie działek nr [...] i [...] według przedstawionego projektu nie jest możliwe, z uwagi na warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 12, § 18, § 22, § 60 ust. 2, § 271, § 272 ust. 3, § 281 tego rozporządzenia. Od powyższej decyzji M. i M. K. złożyli odwołanie. W uzasadnieniu podnieśli, że ze stanu technicznego, dokumentacji projektowej znajdującej się również w Urzędzie Gminy [...] wynika, że budynki te są niezależne. Budynki nie posiadają wspólnych ścian, a każdy z nich ma odrębne niezależne przyłącza wszystkich mediów. Budynki posiadają odrębne numery porządkowe i karty identyfikacyjne nowego wzoru na każdy budynek. Przesłanką do wydzielenia działki pod budynek jest fakt, że lokale te nie mają możliwości korzystania z pozostałej części działki (brak do niej dostępu), a nie utworzenie działki budowlanej. Pozostawienie obecnej sytuacji zamyka drogę do swobodnego dysponowania własnością w postaci np. obciążenia hipotecznego części nieruchomości. Sprawa wydzielenia działki celem założenia nowej, oddzielnej hipoteki winna być potraktowana jako indywidualny przypadek wynikający z istniejącego stanu zabudowy, którego nie można zmienić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej miałby nastąpić w trybie przewidzianym w art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki wymienione w pkt 2-8 tego przepisu. Dyspozycja art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że dla przeprowadzenia podziału nieruchomości gruntowej niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących warunków: 1) podział musi mieć na celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej; 2) nieruchomość ta musi być zabudowa co najmniej dwoma budynkami; 3) wszystkie te budynki zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę; 4) podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie, nie zachodzi przesłanka wskazana w przedstawionym wyżej pkt 4, gdyż planowany podział nie ma na celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej, lecz - jak wynika z oświadczenia odwołujących - ma im umożliwić "swobodne dysponowanie własnością w postaci np. zastawu hipotecznego na części nieruchomości". W dniu [...] sierpnia 2005 r. M. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. wnosząc o zastosowanie obowiązujących możliwych przepisów celem dokonania podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja ta ogranicza konstytucyjne prawo do swobodnego dysponowania własnością. Art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje w sprawie zastosowanie, ponieważ ma na celu zniesienie współwłasności dla całej nieruchomości zabudowanej. Art. 95 tej ustawy, jak również obowiązujące przepisy nie zabraniają posiadania kolejnych nieruchomości również we współwłasności. Dodatkowo wskazali, że należałoby zastosować szczególne zasady podziału, o których wspomina końcowa sentencja zaskarżonej decyzji. Budynki wybudowane zostały zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, istnieją więc możliwości dokonania podziału, celem między innymi sprawniejszego zarządu nieruchomościami. Jako odpowiedzialni właściciele majątku o określonej wartości rynkowej, w perspektywie projektu wprowadzenia podatku katastralnego, istnieje konieczność przygotowania się do nowej sytuacji. Poza tym urzędy administracji winny brać pod uwagę dobro obywateli RP, poprzez umożliwienie zastosowania dopuszczonych prawem rozwiązań, niekiedy nietypowych i wymagających wykazania się większą niż zwyczajowo znajomością przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 61 § 1 i 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej KPA) wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek na organie administracji publicznej w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania zawartego w podaniu strony. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało uruchomione na wniosek strony organ administracji publicznej jest związany treścią żądania zawartego w podaniu. Jeżeli natomiast treść żądania zawartego w podaniu strony jest ogólnikowa bądź nieprecyzyjna organ winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Żądanie zawarte we wniosku strony wskazuje bowiem rodzaj sprawy administracyjnej oraz informuje w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 7824). W dalszej kolejności organ administracji publicznej (pierwszej jak i drugiej instancji) obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 KPA). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że wniosek M. i M. K. z dnia [...] września 2004 r. (data wpływu do organu) oraz stanowiące uzupełnienie wniosku pismo skarżących z dnia [...] grudnia 2004 r. zawierają żądanie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w Kw nr [...], celem "wydzielenia różnych stanów prawnych budynków budynku z odrębnymi własnościami lokalowymi i domu jednorodzinnego". Na załączonej do wniosku mapie wstępnego projektu podziału tej nieruchomości, sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2004 r. widnieje informacja, że wniosek dotyczy wydzielenia, w trybie art. 95, działek pod budynkami usytuowanymi na działce nr [...]. W złożonym zaś odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. skarżący wskazali, iż wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości został wniesiony w celu wydzielenia działki i założenia dla niej odrębnej księgi wieczystej, co umożliwi swobodne dysponowanie nieruchomością np. w postaci obciążenia jej hipoteką oraz "zapewni lokalom znajdującym się w budynku korzystanie z pozostałej części działki (brak do niej dostępu), a nie utworzenie działki budowlanej". Ze wskazanego wyżej stanu faktycznego sprawy nie wynika więc dostatecznie jasno, na podstawie którego z celów określonych w pkt 1-8 art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami strony domagają się zatwierdzenia podziału nieruchomości. Trzeba zauważyć, że podstawy podziału nieruchomości wymienione w art. 95 pkt 1-8 powołanej wyżej ustawy są w stosunku do siebie niezależne, a ustalenie i zbadanie zasadności każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania nakierowanego na ustalenie wystąpienia przesłanek właściwych dla danego celu podziału. Bez precyzyjnego ustalenia treści żądania strony organy administracji publicznej nie były uprawnione do prowadzenia postępowania, co do wystąpienia w sprawie którejkolwiek z podstaw podziału, przewidzianych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym bardziej prowadzenia z urzędu postępowania w oparciu o przesłanki z art. 95 pkt 1 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (organ pierwszej instancji) oraz przesłanki z art. 95 pkt 1-8 tej ustawy (organ odwoławczy). Takie działanie organów obu instancji naruszało bowiem przepisy art. 7, art. 61 § 1 i art. 63 § 2 KPA. Dokonując zaś kontroli przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego należało uznać, że w sprawie nie zostały wszechstronnie wyjaśnione, w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. wynika, że podstawę odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiły ustalenia, iż zabudowa na działce nr [...] jest jednym budynkiem oraz że nie jest możliwy podział w tym trybie nieruchomości pozostającej w ustawowej wspólności majątkowej między małżonkami. Poza tym część działki nr [...] proponowana do wydzielenia nie spełnia wymogów działki budowlanej, o której mowa w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Negatywne dla skarżących rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało oparte na decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz opinii Naczelnego Architekta miasta W. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]. W ocenie Sądu wskazane wyżej dowody nie potwierdzają w sposób jednoznaczny, że zabudowa na działce nr [...] jest jednym budynkiem. Powołana wyżej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy bowiem rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...], natomiast treść decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. wskazuje, że stanowi ona pozwolenie na budowę, dotyczące domu jednorodzinnego figurującego pod tym samym adresem. Nie wiadomo więc czy ostatnia z wymienionych decyzji dotyczy budowy odrębnego budynku przy ul. [...], czy dalszej rozbudowy istniejącego już budynku. Według oświadczenia M. K. złożonego na rozprawie w sprawie wydano dwa pozwolenia budowlane: jedno na modernizację budynku przy ul. [...], a drugie na budowę domu jednorodzinnego (decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. Rozbieżności te wymagają zatem wyjaśnienia. Wątpliwości budzi również ocena zabudowy działki nr [...], wyrażona w opinii Naczelnego Architekta miasta W.. Z jej treści wynika, że na działce nie są posadowione dwa budynki, lecz jeden budynek, o czym świadczą wydane w sprawie decyzje administracyjne. Stanowisko w niej przedstawione budzi jednak zastrzeżenia. Wiąże się to z tym, że w opinii tej dokonano oceny charakteru zabudowy, z zupełnym pominięciem definicji budynku (budynku mieszkalnego jednorodzinnego), wynikającej z przepisów art. 3 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W tej sytuacji trudno uznać ten dokument za wyjaśniający stan faktyczny w tej kwestii. Prezydent W. nie dokonał także, we własnym zakresie, oceny zabudowy na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Dodatkowo należy zauważyć, że organ pierwszej instancji, dokonując oceny charakteru budynku znajdującego się na działce nr [...], nie uwzględnił, jako dowodów w sprawie, znajdujących się w aktach sprawy wyrysów z map, obrazujących wzajemne usytuowanie budynków przy ul. [...]. Wobec wskazanych wyżej uchybień należało uznać, że w mniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 KPA, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej wątpliwości i nieprawidłowości postępowania dowodowego nie zostały zauważone i wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postępowaniu odwoławczym, dlatego też naruszenia powyższych przepisów obciążają również i decyzję tego organu. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. w pierwszej kolejności winien wezwać stronę do sprecyzowania podstawy prawnej i celu podziału nieruchomości. W wezwaniu należy poinformować wnioskodawców o trybach i przesłankach podziału nieruchomości wskazanych w art. 93, 94 i 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po ustaleniu rzeczywistej treści żądania strony organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe na podstawie całokształtu materiału dowodowego, umożliwiając stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Poczynione ustalenia należy ocenić i omówić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.