II SA/Bk 1086/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie legalności obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących M. W. i M. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności istniejących obiektów budowlanych, usytuowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. N. [...] w A. Dnia 21 października 2003 r. do organu wpłynął wniosek Państwa M. i M. W. o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Ich zdaniem, poprzez niedoręczenie im wydanej przez organ decyzji, jako strony tego postępowania zostali pozbawieni czynnego w nim udziału. W sprawie zostały też ujawnione nowe, nieznane organowi w dniu wydawania decyzji okoliczności, w postaci braku decyzji budowlanych na dwa budynki usytuowane na działce nr [...] przy ulicy N. [...] w A. Ponadto decyzja o umorzeniu postępowania została oparta na decyzji Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] kwietnia 1992 r., zezwalającej R. i E. Ł. na budowę kawiarni w A. przy ulicy N. N. [...], nr ewid. [...], na podstawie której organ uzasadnił legalność kawiarni realizowanej w części na działce nr [...], a którą Wojewoda P. unieważnił decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie stwierdzając, że M. i M. W. nie posiadają przymiotu strony w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - w dalszej części przywoływanej w skrócie k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że działka nr ewid [...], będąca własnością Państwa W. nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], na której znajdowały się obiekty będące przedmiotem tego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, argumentacja organu I instancji jest właściwa. Ocena formalnych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną sprowadza się do zbadania, czy spełnione zostały trzy przesłanki, których wystąpienie łącznie niezbędne jest do wznowienia postępowania. W postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji badał formalne podstawy wznowienia postępowania, które polegały na ocenie, czy żądanie wznowienia zostało wniesione przez stronę, czy przywoła ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 § l k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wpłynął od podmiotu niebędącego stroną. Ponadto wnioskodawcy nie wskazali okoliczności, od której należałoby liczyć ustawowy miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Według organu II instancji w sprawie nie wystąpiły dwie z trzech ustawowych przesłanek wymienionych w art. 148 § 1 k.p.a., niezbędnych do wznowienia postępowania, z tego powodu wniosek Państwa W. z dnia 13 października 2003 r. winien był być rozpatrzony negatywnie, czyli poprzez wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W skardze na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. M. i M. W. zarzucili jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj: • art. 28 k.p.a. w związku z art.5 ust. 1 pkt 1 lit. "e" i pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), § 11 ust. 1, ust 2 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 323, § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), przez przyjęcie, że w sprawie wznowieniowej skarżący nie posiadają interesu prawnego do występowania jako strona; • art. 7 k.p.a., przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy; • art. 8 i art. 9 k.p.a., przez rażące naruszenie zasad postępowania w administracji: zasady pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej oraz zasady udzielania informacji o okolicznościach mających wpływ na prawa i obowiązki stron i innych uczestników danego postępowania; • art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w decyzji obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego do tezy skarżonej decyzji - braku interesu prawnego skarżących w sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi M. i M. W. argumentowali między innymi, że organ błędnie przyjął brak ich legitymacji, jako strony postępowania. Organ nie uwzględnił, że PINB w A. na zasadzie art. 61 §4 k.p.a. wszczął postępowanie w sprawie legalności budynków na działce w A. przy ulicy N. [...], nr [...] i dokumentem w postaci "Zawiadomienia" z dnia 28 listopada 2001 r., nr [...] organ przyznał im status stron uprawnionych w sprawie. Przeciwne stanowisko organów nadzoru budowlanego zawarte w zaskarżonych decyzjach w stopniu rażącym narusza zasadę zaufania do organów publicznych. Skarżący uważają, że nie może być tak, że w postępowaniu merytorycznym organ ustalił istnienie ich praw w sprawie legalności budowli, natomiast w sprawie w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji nie dopatrzyły się ich interesu. Według skarżących, roboty prowadzone przy budowie kawiarni na 2 działkach: przy ulicy N. N. [...] i ulicy N. [...], stanowią jedno - określone decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. - zadanie inwestycyjne w postaci jednej kawiarni (dyskoteki). Przy takim stanie faktycznym i prawnym, jak ustalony w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, obiektywny interes prawny skarżących w sprawie, przynajmniej co do jednego budynku na działce przy ulicy N. [...] nr [...], jest oczywisty i niesporny, albowiem od strony południowej, kawiarnia realizowana na działkach [...] i bezpośrednio graniczy z działką skarżących, a więc oddziałuje na zakres i stopień jej użytkowania. Zdaniem skarżących, ich interes prawny należało badać szeroko w przepisach prawa materialnego budowlanego, ochrony środowiska, o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organy w ten sposób sprawy nie rozpatrywały. Ze skargi wynika też zarzut, iż organ nie odniósł się do przesłanek wznowieniowych, zawartych w art. 145 § 1 pkt 2 i 8 k.p.a., a także nie badał podmiotowości stron w oparciu o art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu wyjaśnił, że przywoływane przez skarżących pismo z dnia 28 listopada 2001 r., informujące strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych na nieruchomości przy ulicy N. [...], dotyczyło budowy kawiarni usytuowanej na działce nr [...], graniczącej z nieruchomością państwa W. W piśmie tym organ I instancji określając nieruchomość, na której znajdował się przedmiot postępowania w sprawie, w której wszczął postępowanie, błędnie przywołał numer [...] zamiast [...]. W trakcie postępowania nieścisłość ta została skorygowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, albowiem decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określona przepisami art. 145-152 k.p.a. procedura wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych. Tym różni się od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156-159 k.p.a.), że ma na celu usunięcie kwalifikowanych wad tkwiących w samym postępowaniu. Inną ważną różnicą jest też przebieg postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W postępowaniu tym można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie – tak, jak to ujął w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji - polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia tego wniosku, przewidziany w art. 148 k.p.a. Można dodać, że w tej fazie postępowania organ administracyjny bada również, czy nie występują inne negatywne przesłanki przedmiotowe, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem w świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony albo tylko na żądanie strony. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych następuje w formie decyzji, która rodzi ten skutek, że już na tym etapie kończy swój bieg całe postępowanie w sprawie wznowienia postępowania – art. 149 § 3 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały przywołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Uwzględniając powyższe organ administracyjny ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, to składający taki wniosek uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a weryfikacja tych twierdzeń jest w istocie badaniem przesłanki wznowienia postępowania. To z kolei powinno nastąpić w następnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. "Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu". Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 (opubl. Lex nr 43747), a Sąd orzekający w niniejszej spawie w pełni go podziela i przyjmuje w tej sprawie jako własny. W przywołanym wyżej wyroku NSA wyrażony został także inny, przydatny w okolicznościach niniejszej sprawy, pogląd. Zdaniem tego Sądu, "atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane". Stanowisko to zasługuje na akceptację także w niniejszej sprawie. Sam fakt, iż działka M. i M. W. nie graniczy bezpośrednio z działką, której dotyczyło postępowanie w przedmiocie legalności budynków, nie powinien jeszcze pozbawiać skarżących możliwości wykazania ich interesu prawnego w tej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i 2 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania, którego wznowienia żądali skarżący - obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane, użytkowane oraz utrzymywane zgodnie z odpowiednimi przepisami, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje w między innymi ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Hałas i wibracje z obiektów budowlanych, jak można przypuszczać, mogą roznosić się nie tylko na działki bezpośrednio przylegające do działki, na której te obiekty zostały zlokalizowane, ale także na inne działki. W niniejszej sprawie kwestia ta ma szczególne znaczenie, gdyż według strony skarżącej przedmiotem postępowania, którego dotyczyła decyzja o odmowie wznowienia, był między innymi budynek kawiarni (dyskoteki). Przedwczesne jest zatem stwierdzenie w decyzji o odmowie wznowienia postępowania, że M. i M. W. nie mieli w tym postępowaniu interesu prawnego. O tym, czy wybudowanie, użytkowanie lub utrzymywanie obiektu budowlanego narusza interesy prawne osób trzecich można ostatecznie ustalić dopiero po dokonaniu merytorycznej oceny sprawy, a więc po wznowieniu postępowania. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie wznowienia postępowania, naruszają przepisy art. 149 § 2 i 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny zbadać, czy skarżący mieli interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...]. Powinno to nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż dopiero na tym etapie dochodzi do ustalenia, czy istnieją w rzeczywistości podstawy wznowienia. Dopiero te ustalenia pozwolą na ocenę pozostałych zarzutów skarżących. W świetle art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art.135 tej ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na tej podstawie Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko.