II OSK 1685/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 490/05 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 490/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2004 r., zn. [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2004 r., zn. [...] ustalającą warunki zabudowy nieruchomości o nr ew. [...] położonej w K. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu garaży na samochody osobowe. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), analiza wykazała, że w granicach obszaru analizowanego istnieją budynki garażowe stanowiące dopełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a decyzja organu I instancji została wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Zarzuty dotyczące lokalizacji budynku na działce i usytuowanie względem istniejącej zabudowy będą przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję M. Ł. zarzuciła naruszenie art. 52 ust. 2a i 2b, art. 54 ust. 2c, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), planowana inwestycja warunki te zaś spełnia. Mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że na większości nieruchomości znajdują się garaże stałe, jak i nietrwale związane z gruntem, stanowiąc uzupełniającą funkcję przy budynkach mieszkalnych. Sąd stwierdził, że zarzut skargi, iż działka objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej jest niezasadny, ponieważ działka ta posiada dostęp doi drogi publicznej (ul. [...]) poprzez istniejącą drogę przez działki o nr ew. [...] i [...] stanowiących własność gm. K. Sąd uznał także za niezasadny zarzut dotyczący nieprzedstawienia przez inwestora w załączeniu wniosku mapy określającej miejsca włączeń zjazdów do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że inwestor uzyskał od zarządcy drogi pozytywne uzgodnienie możliwości usytuowania inwestycji, zaś sama lokalizacja zjazdów nie musi być ustalona na etapie uzyskania warunków zabudowy. Projekt budowlany i zamierzone usytuowanie garaży względem zabudowy na działkach sąsiednich będzie przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zarzut niedoręczenia skarżącej analizy urbanistyczno-architektonicznej Sąd uznał za niezasadny, ponieważ zgodnie z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., załącznik do decyzji stanowią wyniki analizy, a nie sama analiza, które skarżąca otrzymała (zał. nr 2 decyzji). W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez pełnomocnika M. Ł. pismem z dnia 24 lipca 2006 r. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewyjaśnieni okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej wynik. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona pobieżnie, analizowany teren nie został wskazany i opisany dokładnie w wynikach analizy, nie wystarcza bowiem wyznaczenie granic terenu za pomocą linii, czy oznaczeń literowych. W części tekstowej analizy nie wyjaśniono, co stanowiło podstawę wyznaczenia granic obszaru przyjętego do analizy. Wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, wyniki analizy nie wskazują także, na której sąsiedniej działce znajduje się inny kompleks murowanych garaży, co pozwalałoby przyjąć, że spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Taki zakres kompetencji NSA sprawia, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych ma zasadnicze znaczenie. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany jako naruszenie "w szczególności art. 113 ust. 1 ..." P.p.s.a. (przepisy tej ustawy nie mają podziału na ustępy tylko na paragrafy) powoduje, że Sąd może zbadać zasadność tego zarzutu tylko w odniesieniu do wskazanego artykułu, nie jest bowiem zobowiązany i uprawniony do badania jakie to jeszcze inne przepisy powołanej ustawy zostały naruszone. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że przewodniczący zamyka rozprawę ,gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, nie może być uznany za zasadny w świetle ustaleń zawartych w uzasadnieniu wyroku i uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynika, że w istocie chodzi nie o niewyjaśnienie okoliczności sprawy ale o ich błędną ocenę. Również zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały określone wadliwie. Przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest rozbudowany, zawiera 7 ustępów a w tym dwa podzielone na punkty, tymczasem w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano jedynie naruszenie art. 61, bez bliższych oznaczeń. Można z uzasadnienia domniemywać, że chodziło o naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 pow. ustawy. Warunki o których mowa w powołanym przepisie były analizowane przez Sąd. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że skarżąca kwestionuje istnienie na analizowanym terenie innego kompleksu murowanych garaży. Z analizy tej wynika jednak, że na tym obszarze znajduje się wiele garaży, stanowiących współcześnie niezbędny element zabudowy mieszkaniowej, uzupełniający tę zabudowę. Istnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sytuacji gdy zabudowa jednorodzinna na działkach sąsiednich jest uzupełniona garażami pozwala – co do zasady - na uznanie dopuszczalności uzupełniania zabudowy wielorodzinnej o kompleks garaży. Z uzasadnienia wyroku, w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, wynika że na większości nieruchomości w obszarze analizowanym znajdują się zarówno garaże trwale jak i nietrwale związane z gruntem. Z wymogu o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pow. ustawy nie sposób wyprowadzić zakazu budowy kompleksu garaży w sytuacji gdy analizowany teren zabudowy mieszkaniowej jest uzupełniany garażami. Biorąc zatem pod uwagę także to, że działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, nie można zarzucić Sądowi I instancji ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu. Również zarzut naruszenia poprzez jednocześnie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (choć są to odrębne podstawy zaskarżenia) art. 3 i art. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – w istocie chodzi o § 3 i § 9 a nie o artykuły o tym numerze) nie może być uznany za zasadny. Również w tym przypadku nie wskazano jakie dokładnie przepisy zostały naruszone (§ 3 ma dwa ustępy a § 9 ma ich cztery). Miał rację Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że załącznik do decyzji stanowią jedynie wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną a nie cała analiza. W myśl § 9 ust. 4 pow. rozporządzenia część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy a część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach odpowiedniej mapy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej wykonywanie jej kopii. Z powołanych przepisów nie wynikają wymogi, których spełnienia domaga się skarżąca. Dla oceny zarzutów nie ma znaczenia argument uzasadnienia o wydaniu na wniosek inwestora nowej decyzji dotyczącej przedmiotowej działki (również zaskarżonej do sądu) i umorzeniu postępowania w sprawie podobnej zabudowy na innej działce. Być może, gdyby skarga kasacyjna doprecyzowała jakie konkretnie przepisy naruszono, z uwzględnieniem ich konstrukcji, można byłoby szerzej je ocenić. Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 P.p.s.a., skargę kasacyjna należało ją oddalić.