II SA/Kr 2606/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Izabela Dobosz Protokolant: Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy w M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 300,- (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [..].07.2002 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust 1. "a" ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89 poz.414 z późn. zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) udzielił Urzędowi Gminy w M. pozwolenia na wznowienie na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr "1", "2", "3" w B. robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej dojazdowej do Gminnego Stadionu S. na odcinku od granicy pasa drogowego stadionu (km 0+013 do km 0+087,55) wraz z wykonaniem odwodnienia liniowego według projektu budowlanego stanowiącego załącznik graficzny do decyzji. Odwołanie A. i R. D. zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].09.2002r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ w dniu [...].08.2001 organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie drogi gminnej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr "1", "2", "3" w B. a następnie wydał decyzję z dnia [...].10.2001r. nakładającą na inwestora Urząd Gminy w M., obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych realizowanych przy budowie drogi gminnej do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Jednym z obowiązków było przedłożenie, opracowanej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane - analizy sposobu odwodnienia projektowanego odcinka drogi oraz terenu bezpośrednio z nim sąsiadującego, 2/ główną podstawą, zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że obiekt, po ukończeniu jego budowy w/g projektu dokończenia robót, będzie zgodny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz nie naruszy obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych. W sprawie dotyczącej odległości krawędzi przedmiotowej drogi od ściany budynku mieszkalnego A. i R. D., podniesiono, że w dalszym ciągu obowiązują ustalenia decyzji nr "4" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].03.2001r., znak: [...], która została wydana przez Wójta Gminy D. dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej do stadionu sportowego na działce Nr "1" i "2" w B. w oparciu o zapisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M., z którego wynika, że przedmiotowa droga położona jest na terenie (MN2) zabudowy jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. W punkcie 5.1.2.3. dotyczącym komunikacji, przy lokalizacji budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi (...) minimalne odległości powinny wynosić: -dla dróg i ulic o charakterze lokalnym - dróg wojewódzkich do nie mniej niż 10 m od krawędzi jezdni, - dla dróg -wewnątrzosiedlowych, gminnych lokalnych miejskich i zakładowych do nie mniej niż 8 m od krawędzi jezdni, - dla dojazdów ogólnych związanych z działalnością gospodarczą (dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych) do nie mniej niż 6 m od krawędzi jezdni przy zachowaniu zasady, że pas drogowy niezabudowany np. budynki gospodarcze itp. nie może być mniejszy niż 6 m. 3/ organ I instancji w zaskarżonej decyzji uznał, że przedmiotowa droga jest dojazdem i nie wziął pod uwagę definicji zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. DZ.u. z 2000r. nr 71 poz. 838), który stanowi: do dróg gminnych zalicza się drogi oznaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z -wyłączeniem dróg- wewnętrznych, natomiast art. 8 Ust. l tejże ustawy określa: nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi - w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi, 4/ Drogę dojazdową do stadionu sportowego obsługującą jednocześnie tereny zabudowy jednorodzinnej, w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy i wytycznych zarządcy drogi należy zaliczyć do dróg wewnętrznych (wewnątrzosiedlowych), 5/ odległość krawędzi jezdni przedmiotowej drogi zaprojektowano w odległości 6,04m od ściany budynku mieszkalnego (w budowie) A. i R. D., a wiec niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie uwzględniono w opracowanym "Projekcie budowlanym drogi dojazdowej do stadionu w Morawicy wraz z odwodnieniem" opinii zarządcy drogi o zapewnieniu dojazdu do działek położonych na wschód od drogi krajowej Nr [...], w tym działki nr "5", 6/ organ I instancji stoi na stanowisku, że nie uwzględnione w przedłożonym projekcie budowlanym wykonania zjazdu zapewniającego dojazd (z przebudowanej drogi) do działek nr ewid. "5" do "6" w B. nie ma znaczenia bowiem urządzenie takiego zjazdu zostało przewidziane w ramach przebudowy skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową [...] na co wymagane jest udzielenie pozwolenia na budowę przez Wojewodę. Z informacji uzyskanych z Wydziału Rozwoju Regionalnego SUW w K. wynika, że Gmina M. dotychczas nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (przebudowę) zjazdu, 7/ W znajdującym się w aktach sprawy załączniku graficznym w/w uzgodnienia zarządcy drogi z dnia 20.05.2002r., naszkicowano jedynie zjazd łączący drogę dojazdową do stadionu z drogą krajową nr [...], połączony ze zjazdem w kierunku działki nr "5" ale zarządca drogi nie odnosi się do tego rozwiązania- zaopiniował jedynie sposób włączenia drogi dojazdowej, w planie i przekroju podłużnym. Projekt na wznowienie robót nie przewiduje żadnych zjazdów z przedmiotowej drogi na działki do niej przylegające. Jest to niezgodne z wytycznymi zarządcy drogi krajowej z dnia 31.05.2001 r. oraz narusza przepis art. 29 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych który stanowi, że "wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy: w przypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi" (w niniejszym przypadku do Gminy M.), Ponadto art. 34 ustawy o drogach publicznych podaje, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznych krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4. pkt l i 2 powinna -wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. W projekcie drogi dojazdowej do stadionu zarówno przewidziana ścianka oporowa od km 0+015 do km 0+040, jak i na dalszym odcinku zewnętrzna krawędź nasypu drogi przebiegają w granicy z działką nr "5", co jest naruszeniem w/w przepisu, 8/ przedłożone przez odwołujących się opinię, pierwsza dotycząca zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr "5" do "6" wsi B. gmina M. - opracowana w lipcu 2002r. przez Pana inż. B.Z., biegłego i rzeczoznawcę w zakresie postępowania wodnoprawnego oraz drugą zawierającą ocenę przyczyn zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr "5" do "7" położonych w m. B. gm. M.- opracowaną w lutym 2002r. przez inż. S.B. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności melioracja wodne, - wskazuj ą na naruszenie naturalnego spływu wód powierzchniowych z terenu działek nr "5" do "6" położonych po pomocnej stronie drogi dojazdowej. Autorzy obydwu opracowań dotyczących zakłócenia stosunków wodnych zalecają wykonanie rowu wzdłuż północnej granicy drogi odprowadzającego wody powierzchniowe z terenu działek, gdzie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych. Wykonania takiego rowu domagają się również odwołujący się A. i R.D. 9/ pracownia projektowa "Projektowanie i Nadzór - mgr inż. W.O." w opracowanym na zlecenie Urzędu Gminy M. "Projekcie budowlanym drogi dojazdowej do stadionu w M. wraz z odwodnieniem", przewiduje wykonanie odwodnienia nawierzchni przedmiotowej drogi. Przeprowadza jednocześnie analizę odwodnienia działek sąsiednich (pkt. 7 Opisu technicznego) dochodząc do wniosku, że "" bez względu na to czy droga by istniała czy też nie, to teren ( położony po jej północnej stronie) / tak pozostaje bezodpływowym a droga jedynie zmniejsza napływ wód opadowych do -warstwicy 228.0 poprzez zmniejszenie powierzchni spływu wód". Dlatego też zaprojektowano jedynie odwodnienie drogi i chodnika poprzez poprzeczne odprowadzenie wód opadowych. W opisie dot. odwodnienia autorzy projektu twierdzą, że ze względu na małą szerokość pasa własności nie ma możliwości zaprojektowania rowów odwadniających w związku z tym zaprojektowano odwodnienie liniowe wzdłuż granicy pomiędzy drogą a działką nr "5" należącą do Państwa D. W aktach organu I instancji brak jest danych na temat uprawnień budowlanych projektantów, które uprawniają do sporządzania opinii w zakresie postępowania wodnoprawnego. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji, potraktował obie analizy, t.j. analizę przeprowadzoną przez w/w biuro projektowe oraz ocenę int. S.B. dostarczoną do PINB przez A. i R. D., za równoważne uzasadniając, że "w sytuacji otrzymania ocen tego samego stanu faktycznego prowadzących do diametralnie różnych wniosków ...przeanalizował oba przedłożone opracowania". W wyniku tej analizy organ I instancji przyjął stanowisko inwestora, że "podniesienie rzędnych nawierzchni drogi nie wprowadzi zakłócenia w stosunkach wodnych na terenie bezpośrednio sąsiadującym z drogą, a co za tym idzie brak jest podstaw do wymagania od inwestora wykonania rowu odwadniającego bezodpływowy teren po północnej stronie drogi, czego żądają P.P. D.". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Wójt Gminy M. i nie precyzując żądania skargi zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa bowiem nie wskazuje jakie nowe czynności należy przeprowadzić lecz dokonuje odmiennej niż organ I Instancji oceny zgromadzonego materiału. Dalej podniesiono, że inwestorzy A. i R. D. wystąpili z wnioskiem do Urzędu Gminy o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, gdzie w projekcie zagospodarowania inwestor budynek zlokalizował 6.04 m od krawędzi drogi. Wójt Gminy wydając pozwolenie na budowę wyraził zgodę na taką odległość, gdyż odcinek tej drogi zgodnie z planem miejscowym nie figurował w ewidencji dróg gminnych i nie określał parametrów drogi. Tereny budownictwa mieszkaniowego określone w planie miejscowym symbolem MN2 obsługiwane miały być z drogi określonej w planie miejscowym symbolem KDW-015. Z uwagi na brak możliwości lokalizacyjnej w miejscu włączenia się z drogą krajową K. - T. odcinek tej drogi stał się drogą dojazdową. Po wprowadzeniu zmiany do planu miejscowego Stadionu sportowego zaszła konieczność zmiany włączenia się drogi krajowej z drogą obsługującą tereny sportowe i mieszkaniowe. Gmina odkupiła od strony sąsiedniej część gruntu z przeznaczeniem na urządzenie drogi o obowiązujących parametrach. Rada Gminy w m-cu wrześniu 2002r. podjęła Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia w miejscowym planie zmiany w zakresie ustalenia parametrów odcinka tej drogi, tj. obowiązująca linia zabudowy od krawędzi jezdni 6 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r.. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie mniejszej jest prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 kpa nie powinien być interpretowany rozszerzające (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79). Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § l i 3 kpa). Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy w dość obszernym uzasadnieniu jedynie polemizuje ze stanowiskiem organu I instancji nie wskazując dlaczego dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a zupełnie, pomija także możliwość (gdyby taka potrzeba zaistniała) uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. "c" oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.