II OSK 1767/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2682/02 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1767/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. syg. akt II SA/Kr 2682/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...], Wójt Gminy M. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) oraz zgodnie z miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym dnia [...] Uchwałą Nr [...] Rady Gminy M., zatwierdzono projekt budowlany i wydano J. S. pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-składowego użytkowanego w zachodniej granicy działki nr ewid. gruntu [...] w D. O tej decyzji odwołała się S. S. podnosząc, że J. S. wszystkie obiekty sytuuje w granicy z jej działką, przez co jej działka stała się "tunelem". Nie zgadza się na taką konfigurację budynku uważając, że sąsiad ma na tyle szeroką działkę, iż może budować w innym miejscu. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzją jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Podniesiono, iż budynek gospodarczo-składowy jest usytuowany w granicy działki nr [...] ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej 60 min. Działka sąsiednia nr [...] jest zabudowana budynkami gospodarczymi. Powołano się na § 12 ust. 6 rozporządzenia Min. Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), którego warunki zostały spełnione. Organ stwierdził nadto, iż spełnione zostały wymogi z art. 35 ust. 4, 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. S. podnosząc, że Wojewoda Ś. nie dysponował kompletem akt w niniejszej sprawie, przed udzieleniem pozwolenia na budowę nie było żadnej komisji ani wizji. Nie doszło także do wstrzymania robót budowlanych, choć odwołała się od decyzji. Skarżąca wskazała, że J. S. posiada budynek mieszkalny wraz z przybudówkami, w których mieszkają niezameldowane osoby odwiedzające nocą jego lokal gastronomiczny pod nazwą "[...]". Jej zdaniem pozwolenie na budowę budynku składowo - gospodarczego nie powinno być udzielone, gdyż J. S. nie prowadzi żadnego gospodarstwa usługowego lub produkcyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wyjaśnił, iż sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r. a w których postępowanie nie zostało zakończone (co ma miejsce w niniejszym przypadku) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie Sądy administracyjne na podstawie powyższej ustawy (art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, iż organy w sprawie niniejszej naruszyły przepisy postępowania t.j. art. 7 i 77 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] zalecano budowę przedmiotowego budynku gospodarczo- składowego "na zapleczu działki", co nie jest – zdaniem Sądu - jednoznaczne z budową w granicy działki. Ponadto decyzja ta dopuszczała usytuowanie budynku przy granicy, jeżeli w projekcie zabudowy działki zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowana zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W ocenie Sądu projekt budowlany jest mało konkretny, gdyż wspomina jedynie o tym, że "projektowana zabudowa nie ograniczy swobody budowlanej działki sąsiedniej p. S. S. ze względu na istniejąca zabudowę w granicy działki". Materiał zgromadzony w aktach sprawy, na którym oparły się organy nie daje podstaw do przyjęcia, iż w istocie projektowany budynek nie narusza interesów skarżącej. Z mapy dołączonej do projektu nie wynika ani jak duża jest działka, ani jak jest położona oraz jak są położone obiekty na działce skarżącej w stosunku do działki J. S. Projektowany budynek będzie się znajdował przy wschodniej granicy działki skarżącej, jednak nie ustalono jaki będzie jego wpływ na tzw. linijkę światła. Skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że nie zgadza się z takim usytuowaniem sąsiedniego budynku, gdyż jest to już kolejna budowa w granicy działki, przez co działka staje się "tunelem" bez dostępu naturalnego światła. Sąd I instancji podkreślił, że budowa w granicy musi być tak prowadzona, aby nie uniemożliwiała sąsiadom gospodarczego wykorzystania działki, co w warunkach wiejskich oznacza również prawidłowe oświetlenie działki, na której prowadzona jest produkcja rolna lub uprawy ogrodowe. Ze wspomnianej mapy wynika, że J. S. ma dość dużą działkę i proponowana lokalizacja budynku nie jest jedyną możliwą. Obecnie zatem należy przeprowadzić wizję, szczególnie zwracając uwagę na przepisowe odległości projektowanej inwestycji od budynków skarżącej oraz prawidłowe oświetlenie jej działki. Przepisy Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 106 poz. 1126) dopuszczały sytuowanie budynków w granicy działki, jednakże art. 5 ust. 1 pkt 6 obowiązujący w czasie wydania zaskarżonej decyzji nakazywał organom "ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich". W § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140) obowiązującym w czasie wydania decyzji, dopuszcza się sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy jeśli w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Organy budowlane jednak nie wypowiedziały się w tej kwestii, to też twierdzenie, że warunki rozporządzenia zostały spełnione nie znajdują, pokrycia w materiale dowodowym. W szczególności brak jakichkolwiek, zdaniem Sądu, ustaleń dotyczących problemu oświetlenia działki, o którym mowa w § 13 wspomnianego rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I. S. i J. S. reprezentowani przez pełnomocnika Adw. T. A. zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 5 ust 1 pkt 6 oraz art. 32 ust 4 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), polegającą na przyjęciu, że nie ustalono czy projektowany budynek nie narusza interesów skarżącej S. S., chociaż wszelkie ustalenia i decyzje organów administracji nastąpiły po wnikliwej analizie akt sprawy z uwzględnieniem ochrony uzasadnionych interesów skarżącej oraz zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. 2. naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c tej ustawy poprzez uznanie zasadności skargi, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uchylenie decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] znak [...] Wójta Gminy M., w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały kompleksowej analizy akt sprawy, wydane decyzje zgodne były z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy M. oraz z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 5 ust 1 pkt 6, art. 32 ust 4 i art. 35 ustawy - Prawo budowlane oraz § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne I. S. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew ustaleniom Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie, prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, zbadano słuszny interes skarżącej, zaś decyzje administracyjne zapadły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] przewidziano budowę na zapleczu działki, jednocześnie dopuszczono usytuowanie budynku przy granicy, z zastrzeżeniem zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Z dołączonej do projektu budowlanego mapy stanowiącej projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] wynika, iż wszystkie budynki skarżących usytuowane są wzdłuż granicy z działką S. S., a również budynki S. S. położone są wzdłuż granicy z działką skarżących. Nadto z projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek od strony granicy z działką S. S. będzie miał 4,86 metrów wysokości. Dane z projektu budowlanego dotyczące wymiarów zewnętrznych projektowanego budynku, wielkości działek oraz usytuowania istniejących i projektowanego budynku pozwalały organom administracji na ustalenie jaki będzie miał wpływ na oświetlenie działki sąsiedniej. Okoliczność spełnienia wymogów z § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140) oraz § 270 ust 2 tegoż rozporządzenia była badana przez organy administracji wydające decyzje, co wynika z uzasadnień do zaskarżonych decyzji, w których powołuje się przepis art. 12 ust 6 rozporządzenia. Nadto z uzasadnienia decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] wynika wprost, że wbrew ustaleniom poczynionym przez Sąd Administracyjny, organ II instancji badał spełnienie powyższych wymagań wynikających z treści § 12 ust 6 rozporządzenia. ("Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że w rozpatrywanym przypadku powyższe jest spełnione ") Zdaniem skarżących również na etapie projektowania inwestycji okoliczności powyższe były badane przez uprawnionego projektanta inż. K. K. Świadczy o tym zapis na stronie 2 projektu "projektowana zabudowa nie ograniczy swobody budowlanej działki sąsiedniej p. S. S. ze wzglądu na istniejącą zabudową w granicy działki". Skarga podnosi nadto, iż inwestorzy spełnili wszystkie wymagania wynikające z art. 32 ust 4 i 35 ust. 1ustawy - Prawo budowlane, zgodnie zaś z art. 35 ust 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów uznać należy, że decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżących, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom, lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń w niniejszej sprawie. Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c cytowanej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wykazał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem zasad opisanych w art. 7 i 77 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu I instancji w szczególności przy uwzględnieniu argumentacji zawartej na jej poparcie zasługuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ architektoniczno-budowlany przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia miedzy innymi zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym bezwzględnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Słusznie Sąd I instancji podniósł, iż postępowanie organów w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, który pozwalałby na udzielenie pozwolenia na budowę. Przywołana przez Sąd decyzja nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wiążąca organ architektoniczno-budowlany, dopuszczała co prawda możliwość usytuowania przedmiotowego budynku przy granicy, jednak pod warunkiem, że w projekcie zabudowy działki zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140) odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organy w tej kwestii nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych. Jest w sprawie okolicznością bezsporną, iż planowana inwestycja nie jest jedyną zrealizowana przez skarżących w granicy z nieruchomością S. S., co tym bardziej czyni koniecznym wnikliwą analizę ewentualnego ograniczenia możliwości zagospodarowania jej działki na skutek realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, określonej w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, obejmuje także pozbawienie lub ograniczenie na sąsiedniej nieruchomości dopływu światła dziennego do znajdujących się na niej upraw (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. (II ARN 73/95; OSNAPiUS 1996, z. 18, poz. 260). Analizując możliwość zabudowy działki inwestorów, przy uwzględnieniu już istniejącej zabudowy i powierzchni oraz konfiguracji nieruchomości, organy orzekające winny mieć na uwadze bezwzględny obowiązek uczynienia zadość przepisom prawa budowlanego, w tym zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich do jakich bez wątpienia zalicza się właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Brak przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, przy enigmatycznym stwierdzeniu organów o zachowaniu wymogów warunków technicznych, stanowi o zasadności orzeczenia Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).