II OSK 419/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 763/05 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach Wyrokiem z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt. II SA/Ke 763/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), po rozpoznaniu skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania E. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nakazującą E. B. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu na działce położonej przy ul. [...] w O. Organ ustalił, że przedmiotowy garaż ma konstrukcję drewnianą, wymiary 6,55 x 4,03 m, usytuowany jest wzdłuż ogrodzenia działki od strony północnej w odległości około 0,30m i w odległości 5m od strony zachodniej budynku mieszkalnego, z dachem konstrukcji drewnianej, krytym blachą trapezową ze spadkiem jednostronnym na własną działkę, wysokość do okapu wynosi 2,60m i jest wyposażony w instalację elektryczną. Od strony zachodniej garaż nie ma własnej ściany, przylega do ściany murowanej drugiego budynku gospodarczego a własną ścianę drewnianą posiada tylko na długości 1,45m. Od strony wschodniej obiekt posiada bramę dwuskrzydłową otwieraną na zewnątrz. Wewnątrz jest wywleka betonowa, a przed bramą wjazdową znajduje się podjazd betonowy o wymiarach 1,30m x 2,88m. Garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę w [...]r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku garażowym i nałożył na E. B. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] szczegółowo wskazanych dokumentów z pouczeniem, że po ich przedłożeniu wydane zostanie postanowienie w sprawie legalizacji obiektu, zgodnie z art. 49 ust. 1; natomiast brak wypełnienia nałożonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku garażowego, zgodnie z art.48 ust.1 Prawa budowlanego. Ponieważ E. B. nie wykonała w terminie nałożonych obowiązków, organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu garażowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy z wyjaśnieniem, że garaż znajdował się na działce około [...] lat, jednakże w [...]r. został całkowicie rozebrany i w tym miejscu wybudowano nowy garaż, wyższy o około 0,5m. W skardze E. B. domagała się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i nakazania "wykonania wymaganych dokumentów i wystąpienie o odbiór powykonawczy". Przyznała też, że w [...]r. rozebrała rozpadający się budynek gospodarczy, postawiła w jego miejsce nowy, wyższy o ok.0,5m obiekt na fundamencie nie zdając sobie sprawy, że na taką budową wymagane jest pozwolenie. Zobowiązała się też dostarczyć wymagane dokumenty i wnieść opłatę legalizacyjną. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt wybudowania przez skarżącą przedmiotowego obiektu w [...] roku bez pozwolenia na budowę. Cytując przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wskazał, że organy zasadnie wszczęły procedurę przewidzianą przepisem art.48 Prawa budowlanego w celu zalegalizowania samowoli i postanowieniem z dnia [...] nałożyły na skarżącą określone obowiązki, pouczając o skutkach ich niewykonania. E. B. nie wykonała nałożonych obowiązków, w związku z czym organy były zobowiązane do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozielenia na budowę, w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej E. B. reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zaskarżyła wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 62 ust. 1 polegające na błędnym i niezasadnym uznaniu przez WSA, że zostały skompletowane niezbędne dokumenty w sprawie oraz, iż zapoznał się ze wszystkimi prawidłowo złożonymi przez skarżącą dokumentami w sprawie, - art. 113 § 1 polegający na niezasadnym uznaniu przez WSA, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona podczas, gdy w rzeczywistości konieczne i celowe było głębsze przeanalizowanie sprawy. Na tych podstawach sformułowany został wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej E. B. z urzędu. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w sposób całkowicie dowolny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną w sytuacji, gdy winien był wnikliwie zapoznać się z dołączonymi do skargi załącznikami i dopuścić do ponownego załatwiania sprawy przed organami administracji, umożliwiając procedurę legalizacji samowoli budowlanej, bowiem żaden przepis prawa tego nie wyklucza. Ponadto przedmiotowego garażu nie można traktować jako samowoli budowlanej, ponieważ jest to budynek odtworzony na miejscu istniejącego, postawionego ponad [...] lat temu, a zatem nastąpiło przedawnienie i organ nie mógł już nakazać rozbiórki. Niezależnie od tego wskazano, że w dniu [...] skarżąca sprzedała nieruchomość, na której znajdował się przedmiotowy budynek postawiony bez stosownych zezwoleń i dokumentów, o czym poinformowała organ administracyjny za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. O fakcie tym wiedział również Sąd, jednakże w żadnym miejscu uzasadnienia nie odniósł się do powyższej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W postawach skargi kasacyjnej, jako naruszenie prawa materialnego, wskazano przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), "poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Uzasadnienie tak postawionego zarzutu sprowadza się do zapatrywania, że Sąd I instancji winien dopuścić do ponownego załatwiania sprawy przed organami administracji, umożliwiając procedurę legalizacji samowoli budowlanej, bowiem żaden przepis prawa tego nie wyklucza tym bardziej, że przedmiotowego garażu nie można traktować jako samowoli budowlanej, ponieważ jest to budynek odtworzony na miejscu istniejącego, postawionego ponad [...] lat temu, a zatem nastąpiło przedawnienie i organ nie mógł już nakazać rozbiórki. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten stanowi normę o charakterze ustrojowym a z jego treści wynika, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych decyzji sąd administracyjny pozbawiony jest prawa do dokonywania ustaleń faktycznych stanowiących podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie WSA nie uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadził w dniu 24 maja 2006r. rozprawę po czym wydał wyrok, którego motywy zawarł w pisemnym uzasadnieniu. Tym samym nie naruszył normy o charakterze ustrojowym. Natomiast innym zagadnieniem jest to, czy kontrola zaskarżonej decyzji dokonana została prawidłowo. Skarga kasacyjna wskazuje również na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powołując w ramach tej podstawy przepis art. 62 ust. 1 oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. Wymienione przepisy, w szczególności art.62 ust.1 P.p.s.a. nie zostały trafnie wskazane, jednakże uzasadnienie skargi kasacyjnej daje podstawę do uznania tego zarzutu za usprawiedliwiony. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] obręb [...] O., na której wybudowany został garaż objęty zaskarżoną decyzją, w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowiła współwłasność M. A., R. W. po 1/3 części oraz E. B. i D. W. po 1/6 części. Osoby te były stronami postępowania przed organami nadzory budowlanego obu instancji, przy czym zarówno obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej, jak i nakaz rozbiórki przedmiotowego garażu skierowany został tylko do jednego ze współwłaścicieli, a to E. B., która była inwestorem przedmiotowego garażu. Z akt administracyjnych wynika również, że aktem notarialnym z dnia [...] Repertorium "[...]" Nr [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej W. K. w O., M. A., E. B. oraz D. W. sprzedali swoje udziały P. B.. Porównując datę sporządzenia aktu notarialnego ([...]) którym przeniesiona została własność udziałów w zabudowanej garażem nieruchomości na rzecz P. B. z datą wydania decyzji przez organ odwoławczy ([...]) stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez ten organ stan własnościowy przedmiotowej działki przedstawiał się następująco: R. W. - współwłaściciel w 1/3 części oraz P. B. - w 2/3 częściach. Zatem na etapie postępowania odwoławczego, przed wydaniem decyzji, nastąpiła zmiana stron postępowania, co obligowało [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do uwzględnienia tego faktu. Akta administracyjne nie dają odpowiedzi, czy organowi odwoławczemu przed wydaniem decyzji znana była okoliczność, że nastąpiła zmiana stron postępowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wiedzę taką posiadał Sąd I instancji, gdyż E. B. do skargi dołączyła zarówno pełnomocnictwo udzielone przez P. B. (k.4), jak i kserokopię wypisu aktu notarialnego z [...] (k.13). Wobec tego obowiązkiem WSA było odnieść się do zaistniałej na etapie postępowania odwoławczego zmiany stanu faktycznego i jego ewentualnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Ponieważ Sąd I instancji powyższej kwestii nie rozważył, dlatego zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się usprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, w oparciu o przepis art.185 § 1 P.p.s.a., pozostawiając Sądowi I instancji orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu.