I SA/Wa 570/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Asesor WSA Agnieszka Miernik /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła K.S.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Naczelnik Dzielnicy L.-[...] decyzją z dnia [...] marca 1982 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej własności M.D.. Na nieruchomości tej Polski Związek [...] założył Pracowniczy Ogród Działkowy [...]. Na wniosek spadkobierczyni byłego właściciela, E.D., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1982 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł Polski Związek [...] w L. Decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W dniu 17 czerwca 2004 r. K.S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. oraz o uchylenie dotychczasowej decyzji z powodu braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ewentualnie o wydanie nowej decyzji na podstawie art. 158 § 1 i 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa, a także o wstrzymanie wykonania dotychczasowej decyzji. We wniosku wskazała, że o dotychczasowych postępowaniach w sprawie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] dowiedziała się w dniu 4 czerwca 2004 r., kiedy to odbyło się zebranie użytkowników działek na wniosek [...] L. Polskiego Związku [...]. We wniosku K.S. podniosła zarzut prowadzenia postępowania administracyjnego bez jej udziału jako strony, co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśniła, że nie brała udziału w postępowaniu, gdyż organy administracyjne nie zawiadomiły jej o wszczęciu postępowań dotyczących nieruchomości. Wnioskodawczyni wskazała, że jest użytkownikiem działki nr [...] w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym [...] od początku istnienia Ogrodu, która jest usytuowana na przedmiotowej nieruchomości. Jest także właścicielem znajdujących się na tej działce nasadzeń roślinnych i naniesień budowlanych. Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) wprowadziła w art. 13 odrębną od gruntu własność obiektów Polskiego Związku [...] i użytkowników działek w pracowniczych ogrodach działkowych. W związku z tym – jak stwierdziła - przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości, na której znajduje się jej własność. We wniosku wskazano również, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2002 r. błędnie ocenił działania organu orzekającego o wywłaszczeniu. Wskazano także, że chybiony jest zarzut braku uzasadnienia niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury uznał, że w rozpoznawanej sprawie K.S., jako użytkowniczka działki, nie legitymuje się ani prawem własności ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej działki, a zatem nie może być uznana za stronę postępowania. Pismem z dnia 17 września 2004 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. wystąpiła K.S., zarzucając organowi błędne przyjęcie, że nie ma ona interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 67/01, użytkownik faktyczny działki w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z ustawą z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych prawo użytkowania, jako prawo rzeczowe ograniczone, przysługuje Polskiemu Związkowi [...], które, w myśl art. 254 kodeksu cywilnego, jest niezbywalne. Oznacza to, że Polski Związek [...] nie może zbyć prawa użytkowania na rzecz poszczególnych swoich członków. Natomiast od niezbywalności prawa użytkowania należy odróżnić wykonywanie tego prawa. Użytkownik może, bowiem je wykonywać samodzielnie albo za pośrednictwem innych osób. A zatem, wykonywanie prawa użytkowania oznacza określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Uprawnienia te nie oznaczają jednak interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Przysługujące zaś użytkownikowi roszczenia z tytułu prawa własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które zostały wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika, mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. A zatem, Minister Infrastruktury stwierdził, że skoro wnioskodawczyni nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości i nie ma interesu prawnego, to nie jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. wniosła K.S. zarzucając jej niezgodność z prawem i naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 28 kpa i przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Oceniając zaskarżone decyzje należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika, że nie została poinformowana o wszczęciu postępowania właścicielka nieruchomości E.D.. Postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji utrzymującej w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na swój skutek prawny, dotyczy bezpośrednio interesów aktualnego właściciela nieruchomości. W aktach nie ma dowodu zawiadomienia właścicielki o wszczęciu postępowania, przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie z pominięciem właścicielki nieruchomości oznacza, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 kpa w związku z art. 61 § 4 kpa. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. O ile jednakże chodzi o uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 kpa, to jest ono jednoznaczne. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez stronę, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.