I OSK 1529/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Jerzy Solarski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1353/05 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., IV SA/Wa 1353/05 oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...], w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r. stwierdzającej nieważność: 1. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem PN Cegielnia J. K. w B., pow. R., 2. zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] stycznia 1955 r. w sprawie zmiany zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem PN Cegielnia J. K. w B., pow. R.. Decyzje Ministra Gospodarki i Pracy wydane były w wyniku wniosku A. Z., która zarzucała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r. Podnosiła także, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domagała skierowana została do S. K., który nie był stroną w sprawie, a jedynie pełnomocnikiem S. K., który to pełnomocnik w dodatku nie legitymował się ważnym pełnomocnictwem. Minister Gospodarki i Pracy uznał, że S. K. traktowany był w postępowaniu jako pełnomocnik strony legitymujący się jej pełnomocnictwem, natomiast okoliczność, że A. Z. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z. zarzuciła naruszenie art. 87 § 1 k.c. i art. 89 § 1 k.c. poprzez przyjęcie nieważnego pełnomocnictwa procesowego, zaniechanie wezwania wnioskodawczyń S. K. i K. K. do wskazania wszystkich spadkobierców J. K. oraz niezawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania, co naruszało art. 10 k.p.a.. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 3, i 4 oraz art 7 i 9 k.p.a. przede wszystkim przez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organu prowadzącego takie postępowanie jest rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bez możliwości rozpatrzenia sprawy, co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Sąd stwierdził też, że "rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treść decyzji, a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne". W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania i nie można przyjmować, że któraś z przesłanek wznowienia postępowania uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Oba nadzwyczajne tryby postępowania nie są dla siebie konkurencyjne, a następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są bardziej doniosłe niż wznowienia postępowania "Tak więc nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania". Zarzuty skarżącej w swej istocie sprowadzają się do tego, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zauważył też, że decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. o odmowie wznowienia postępowania była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 31 sierpnia 2004 r., IV SA 2064/04 oddalił skargę A. Z., która swój wniosek o wznowienie postępowania złożyła z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej A. Z. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść wyroku to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, pomimo, iż przed organami administracji doszło do naruszenia przepisu postępowania mającego wpływ na treść orzeczeń organów, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która była obarczona wadami powodującymi jej nieważność - art. 7 i 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i z art. 61 § 4 k.p.a. co polegało na naruszeniu prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i nieuwzględnienie jej słusznego interesu na skutek zaniechania powiadomienia o toczącym się postępowaniu wszczętym na wniosek innej strony. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie była nigdy powiadomiona o wszczęciu i prowadzeniu postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 1996 r., a jako spadkobierczyni L. K. dziedziczącego po właścicielu Cegielni J. K. jest stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzeń z 1949 i 1955 r.. Zdaniem skarżącej to oczywiste naruszenia prawa - art. 10 i art. 7 k.p.a. jest jednocześnie rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenia prawa materialnego, które wpłynęło na treść decyzji. Skarżąca nie zgadza się też ze stanowiskiem tego Sądu, iż naruszenie przepisów postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z tej samej przyczyny. Uważa, że oczywiste pogwałcenie zasad postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Istotą zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej jest niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu i prowadzeniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r. stwierdzającej nieważność: 1. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem PN Cegielnia J. K. w B., pow. R., 2. zarządzenia Ministra przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] stycznia 1955 r. w sprawie zmiany zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem PN Cegielnia J. K. w B., pow. R.. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż okoliczność, że strona, a była nią niewątpliwie składająca skargę kasacyjną, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić w uregulowanych w k.p.a. trybach: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, zmiany lub uchylenia decyzji. Możliwe jest także uchylanie takich decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Przewidziane w kodeksie i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 309. Pierwszeństwo ma przy tym tryb najdalej idący, to znaczy tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc - od chwili jej wejścia do obrotu prawnego. Natomiast postępowanie nadzwyczajnemu, mające na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości Z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania wiążą się bowiem również dalej idące skutki prawne między innymi w postaci możliwości zgłaszania przez strony roszczeń odszkodowawczych. Skoro więc, istotą zgłaszanych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również zarzutów podnoszonych przez skarżącą, zarówno na etapie skargi do Sądu I instancji, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, była okoliczność, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r., to oczywiste jest, że okoliczność ta mogła stanowić podstawę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie zmienia tego fakt, iż wśród wskazanych w tej skardze zarzutów podniesiono naruszenie zasad ogólnych k.p.a. z art. 7 i 10 tego Kodeksu w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. Wady decyzji stanowiące podstawę wznowienia postępowania w żadnym przypadku nie mogą jednocześnie być uznane za spełniające przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Rację ma składająca skargę kasacyjną, iż pogląd Sądu I instancji dotyczący tego, iż wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest błędny. W sposób rażący można bowiem naruszyć zarówno przepisy prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Nie zmienia to jednak tego, że w żadnym przypadku wady postępowania administracyjnego stanowiące przesłanki do wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie być uznane za stanowiące postawę do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie trzeba zauważyć, iż nie jest ścisły także pogląd Sądu I instancji, iż w toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania można stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Aby taka możliwość pojawiła się trzeba bowiem najpierw wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności - art. 157 § 2 k.p.a. i dopiero w jego toku wydać decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji. Na tym tle powstać może zresztą dużo więcej problemów, ponieważ np. inne organy są właściwe, co do zasady, do wznowienia postępowania, a inne do stwierdzenia nieważności decyzji, pojawić muszą się też kwestie związane z koniecznością zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i inne. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, a także okoliczność, że wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.