II SA/Sz 1426/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewody [...] na rzecz S. U. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. K. J. złożył w Wydziale Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w wniosek o wyrażenie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych dotyczących odległości budynku od granic działki dla projektowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...]. Konieczność wprowadzenia odstępstwa K. J. motywował tym, że usytuowanie budynku mieszkalnego na działce warunkuje usytuowanie budynku gospodarczego od strony płn – wsch, gdzie pozostaje najwięcej wolnej przestrzeni. Przy założeniu jednak odsunięcia od granic min. 3 m, nastąpi zbyt duże zbliżenie do budynku mieszkalnego, co spowoduje zasłonięcie dostępu światła do pomieszczeń mieszkalnych. Natomiast ewentualne połączenie z budynkiem mieszkalnym przy zachowaniu konieczności projektowania dachu minimum 30 stopni, utworzyłoby za dużą bryłę. W konkluzji wnioskodawca wskazał, że planuje odsunięcie budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego z jednoczesnym zbliżeniem się do granic na odległość 1,5m. Zbliżenie to dotyczy granic dwóch działek : nr [...]. Na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny usytuowany 7,5m od granicy działki, natomiast na działce [...] jest budynek mieszkalny, usytuowany od strony południowo – wschodniej – 13 m od granicy działki oraz budynek gospodarczy, usytuowany od strony południowo – zachodniej 4,5m od granicy działki. Dodatkowo K. J. wskazał, że przeprowadzona w dniach [...]. analiza nasłonecznienia wykazała, że pokoje mieszkalne w ww. budynkach będą miały zapewniony czas nasłonecznienia minimum 3 godziny w dniach równonocy, w godzinach 7-17, spełniony będzie także § 13.1 pkt 1, 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pismem z dnia [...] r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) upoważnił Prezydenta Miasta [...] do wyrażenia w drodze postanowienia zgody na wnioskowane odstępstwo pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednocześnie Minister wskazał, że organ po uzyskaniu niniejszego upoważnienia w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na w/w odstępstwo. W oparciu o powyższe postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta [...] podstawie art. 9 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592z późn. zm.) oraz art. 123 kpa udzielił K. J. zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), umożliwiające wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku gospodarczo – magazynowym na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] w odległości 1,5m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...], pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu Prezydent podał, że inwestor w dniu [...]r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych w ww. zakresie, załączając do wniosku odpowiednie dokumenty. Minister Infrastruktury w oparciu o powyższe w piśmie z dnia [...]r. upoważnił organ do wyrażenia zgody na wnioskowane odstępstwo. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 28, 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 kpa i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. i K. J. budynku gospodarczo – magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] wg projektu wykonanego przez mgr inż. Arch. M. J. – O. z zachowaniem warunków , zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor przedłożył wymagane przepisami prawa dokumenty, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...]r., projekt budowlany z wymaganymi opiniami został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, nadto postanowienie z dnia [...]r. w przedmiocie zgody na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Równocześnie Prezydent zaznaczył, iż biorący udział w postępowaniu właściciel działki nr [...] S. U. wniósł zastrzeżenie w zakresie lokalizacji przedmiotowego obiektu w odległości 1,5m od granicy działki z powodu przesłonięcia wybudowanego domu jednorodzinnego, co niesie za sobą utratę atrakcyjności tego obiektu oraz zakłócenia spokoju mieszkańcom sąsiednich działek. Jednakże w ocenie organu projektant z inwestorem wykazali, że nie nastąpi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ: 1. w projekcie budowlanym przedstawiono analizę nasłonecznienia w dniach równonocy i wykazano spełnienie § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego oświetlenia, 2. projektowany obiekt, zgodnie ze słownikiem załączonym do decyzji nr [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Nadto w ocenie organu zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę , jeśli spełnione są wymagania określone w art. 32 ust. 4 i w art. 35 ust. 1 ww. ustawy prawo budowlane, a w niniejszej sprawie wymagania te zostały spełnione. W odwołaniu od powyższej decyzji S. U. wniósł o cofnięcie przedmiotowej decyzji jako naruszającej prawo, ponieważ ściana budynku została usytuowana w odległości 1,5m mimo, że on nie wyraził na to zgody, nie wynikało to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kształt działki pozwalał na zachowanie odległości 3m. W spornej sprawie zaprojektowany budynek gospodarczo – magazynowy przekracza potrzeby mieszkańców domu jednorodzinnego i możliwości działki jak również narusza jego interes, ponieważ ogranicza prawo do dysponowania własną działką. Nadto S. U. stwierdził, że decyzja ta ze względu na odległości między budynkami oraz bezpieczeństwo pożarowe uniemożliwi mu dalszą rozbudowę domu oraz garażu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 28, 33, 34 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu w/w odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obiekty budowlane należy użytkować, projektować i budować zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi , do których zalicza się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 ww rozporządzenia budynki na działce sytuuje się od granicy z działką sąsiednią w odległości nie mniejszej niż 3m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W przedłożonym przez inwestora projekcie zagospodarowania działki nr ewid. [...] przewidziano usytuowanie budynku gospodarczo – magazynowego ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,50m od granic z działkami[...]. Przepisy § 12 ust. 3 dopuszczają usytuowanie budynków w odległości 1,5m od granicy działki bądź bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie jest możliwe zachowanie odległości o których mowa w ust. 1 pkt 2 , ze względu na rozmiary działki. W przedmiotowej sprawie żaden z ww. warunków nie zachodzi i dlatego inwestor wystąpił o odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych. Mając na uwadze, iż przedłożył on wszystkie wymagane dokumenty oraz uzasadnił konieczność wprowadzenia odstępstw planując usytuowanie budynku od strony płn – wsch, gdzie jest najwięcej wolnej przestrzeni , organ I instancji prawidłowo uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek postanowieniem z dnia [...]r. udzielił zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do argumentów S. U. Wojewoda stwierdził, że planowany budynek gospodarczy nie utrudni rozbudowy obiektów usytuowanych na działce nr[...], ponieważ zgodnie z informacją w załączniku do wniosku o odstępstwo, budynek mieszkalny znajduje się w odległości 13 m od granicy z działką inwestora, a garaż w odległości 4,5m od tej granicy, w związku z czym istnieje możliwość rozbudowy tych budynków a planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich , określonych w art.5 prawa budowlanego. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że przepisy obowiązującego Prawa budowlanego nie normują dopuszczalnej powierzchni budynku gospodarczo – magazynowego dlatego twierdzenie odwołującego o wielokrotnym przekroczeniu potrzeb inwestorów jest bezzasadne. Powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zaskarżył S. U. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane przez niezapewnienie odpowiedniego usytuowania budynku na działce budowlanej i niezapewnienie poszanowania interesów osób trzecich, art. 9 przez błędne przyjęcie wystąpienia szczególnie uzasadnionych warunków, art. 35 ust. 1 pkt 1b i c przez błędne przyjęcie , że pozwolenie na budowę spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. przez błędne przyjęcie, że nie ma możliwości zachowania określonej przepisami odległości. Nadto zdaniem skarżącego naruszone zostały przepisy prawa procesowego tj. art. 6, 7 77, 80 kpa z powodu nierozpatrzenia przez organy w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W odpowiedzi Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę o dwa zarzuty, tj. - niezbadanie zasadności odstąpienia od warunków technicznych, - oczywistą sprzeczność funkcji nowego obiektu z funkcją mieszkaniową. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że wniosek K. J. o uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, dopuszczalny tylko "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc wyjątkowo, został przyjęty przez Urząd Miejski bez żadnej krytycznej analizy okoliczności go uzasadniających i niezwłocznie przekazany Ministrowi Infrastruktury, który także bez żadnej krytycznej analizy wyraził zgodę na odstępstwo, nie uzasadniając merytorycznie swojego stanowiska. W konsekwencji upoważnienie Ministra, a następnie zgoda organu na odstępstwo wydane zostały z naruszeniem prawa, bez ustalenia czy rzeczywiście są podstawy do tego aby jej udzielić. W dalszej części pisma pełnomocnik wskazał, że odstępstwo może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy wskutek zachowania norm zagrożony jest interes władającego nieruchomością czyli jest materialna podstawa by ubiegać się o odstępstwo oraz nie naruszy ono interesów sąsiadujących nieruchomości. W niniejszej sprawie inwestor uzasadniał, że przesunięcie planowanej budowli do jego domu mieszkalnego spowoduje zacienienie tego budynku mieszkalnego a przysunięcie do granicy działki od strony skarżącego takiego zacienia nie da, przy czym zacienienia własnego domu w żaden sposób nie udowodnił ani nawet nie uprawdopodobnił. Również kolejne organy orzekające przyjęły takie stanowisko bez żadnego dowodu , wywodząc wniosek, iż inwestor musi koniecznie postawić taki budynek i jedynym rozwiązaniem jest zgoda na odstępstwo od norm, przez uchylenie normy nakazującej zachowanie 3 m odległości od granicy działki. Analiza opracowanych szkiców nasłonecznienia wskazuje, że promienie słoneczne zawsze padają od strony domu wnioskodawcy na projektowaną budowlę, co oznacza, ze nigdy nie zdarzy się sytuacja aby budowla ta zasłoniła światło jego domowi mieszkalnemu, niezależnie od tego w jakiej odległości od tego domu będzie usytuowana, co najwyżej ten dom może zasłonić światło planowanej budowli, co jest bez znaczenia gdyż budynek ten nie jest przeznaczony do przebywania w nim ludzi. Powyższe w ocenie pełnomocnika oznacza, że nie było i nie ma żadnej przeszkody – a tym samym przypadku szczególnie uzasadnionego – by planowana inwestycja została postawiona z zachowaniem obowiązujących warunków technicznych, gdyż nie ma podstawy do występowania o odstępstwo i to inwestorzy powinni dopasować rozmiary planowanej budowli do możliwości zmieszczenia jej bez naruszania przepisów. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, iż rozważenia wymaga "wątpliwa niezbędność" planowanej budowli z uwagi na jej rodzaj i wymiary, gdyż przy uwzględnieniu funkcji jakie ma ona spełniać jej rozmiary, ocieplenie budynku, instalacje wentylacyjne i komin nasuwają wątpliwości co do jej rzeczywistego przeznaczenia w przyszłości, a tego organy w ogóle nie wzięły pod rozwagę. Uczestnicy postępowania A. i K. J. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W niniejszej sprawie nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 1 i 3 kpa). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Postępowanie to zainicjowane zostało wnioskiem K. J. o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów budowlano – technicznych dotyczących odległości budynku od granic działki dla projektowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. ul. [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury do wyrażenia zgody na wnioskowane odstępstwo , na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 , art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj.Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ wyraził zgodę na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), umożliwiające wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku gospodarczo – magazynowym na działce nr [...] w [...] przy [...] w odległości 1,5m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...], pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich i w konsekwencji decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – magazynowego. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zastosowany w przedmiotowej sprawie tryb postępowania z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać przede wszystkim należy, że odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych obejmuje dwa etapy . W pierwszym właściwy w sprawie organ administracji występuje do właściwego ministra z wnioskiem o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od wymagań określonych przepisami. W drugim, po uzyskaniu upoważnienia kompetentny w sprawie organ w drodze postanowienia udziela, bądź odmawia zgody na odstępstwo. Skutkiem udzielenia upoważnienia jest zaistnienie stanu, w którym rozstrzygający sprawę organ działa nie tylko na podstawie obowiązującego prawa, ale również na podstawie upoważnienia i w oparciu o przeprowadzone ustalenia wyraża bądź odmawia zgody na odstępstwo. Natomiast inwestor w celu uzyskania zgody na odstępstwo proponuje warunki zamienne. Ocenę tych warunków przepisy Prawa budowlanego pozostawiają właściwemu organowi administracji publicznej, który podobnie jak w stosunku do przypadków szczególnie uzasadnionych winien kierować się zasadą prawdy obiektywnej, która obliguje go do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w celu wyszukania rozwiązania najbardziej właściwego. W przedmiotowej sprawie warunkiem zamiennym proponowanym przez inwestora było przesunięcie planowanego budynku do granic sąsiednich działek na odległość 1,5m z uzasadnieniem, że posadowienie go w odległości przewidzianej obowiązującymi przepisami spowoduje zacienienie budynku mieszkalnego inwestora, a dołączona analiza nasłonecznienia wykazuje, że w stosunku do budynków mieszkalnych położonych na sąsiednich działkach zjawisko takie nie wystąpi. Organ opierając się jedynie na tym, że Minister Infrastruktury udzielił upoważnienie do wyrażenia zgody a inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym analizę nasłonecznienia wyraził zgodę na wnioskowane odstępstwo. Organ jednakże nie podjął żadnych niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia tego stanu. W zupełnie dowolny i nieuargumentowany dowodowo sposób przyjął wniosek inwestora nie uzasadniając merytorycznie swego stanowiska. W sytuacji, gdy głównym zadaniem organu w prowadzonym postępowaniu było dokładne zbadanie przeprowadzonej analizy nasłonecznienia, organ ten całkowicie powyższy obowiązek pominął. Tymczasem w ocenie Sądu załączona analiza nasłonecznienia jest niejasna, nieczytelna i niepełna. W ogóle nie objęto nią domu mieszkalnego inwestora, a w odniesieniu do dwóch sąsiednich budynków wskazuje tylko stan nasłonecznienia po wybudowaniu wnioskowanego budynku. Bez dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wyrażenia zgody na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Z tych względów na podstawie art.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.