II OSK 1410/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "(...)" S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1398/05 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1398/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi A. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Z. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę telefonicznej szafy kablowej ONU z przyłączem telefonicznym oraz zasileniem energetycznym w K. przy ul. [...] w obrębie [...], nr ewid. działki [...], [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. A. Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o odsunięcie szafy kablowej, należącej do [...] S.A., podnosząc, że nie został zawiadomiony o wydanym pozwoleniu na budowę, na podstawie którego zamierzenie to zostało zrealizowane. W wyniku wystąpień A. Z., kierowanych następnie do Urzędu Miejskiego w K., organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły wznowienia postępowania w opisanej sprawie. Dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę A. Z., uchylił wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1819/03, decyzje organów administracji. Sąd wskazał, że wystąpienie A. Z. z dnia [...] grudnia 2002 r. było w istocie skargą skierowaną do organu w sprawie, w której zapadła już decyzja ostateczna. Pismo to należało zatem – stosownie do regulacji art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego – traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, w sprawach zakończonych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. rozpatrując ponownie sprawę, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda Z. nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż budynek przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej szafy i urządzenie to nie narusza interesów osób trzecich. Wojewoda Z. podniósł, że skoro organ wydając pozwolenie na budowę nie uznał za stronę [...] S.A. z siedzibą w K., to tym bardziej stroną nie może być nabywca należącej do tej Spółki nieruchomości – A. Z., który nabył ją po wydaniu pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję A. Z. złożył skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę. Uznał bowiem, iż organom orzekającym w sprawie uszła uwadze ocena prawna wyrażona przez Sąd w wyroku z dnia 23 marca 2005 r., dotycząca statusu skarżącego w sprawie wznowienia postępowania. Sąd w orzeczeniu tym wyraźnie wskazał, że podanie skarżącego z dnia [...] grudnia 2002 r. należało traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu oznacza to, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Został zatem naruszony przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzje organów obu instancji naruszają także przepis art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organy administracji nie uzasadniły bowiem w wyczerpujący sposób swego stanowiska w kwestii odmowy przyznania A. Z. uprawnień strony. Od wyroku Sądu z dnia 24 maja 2006 r. skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich zastosowanie oraz art. 151 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, bowiem skarga A. Z. powinna zostać oddalona, - art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji pominął ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 23 marca 2005 r., dotyczącą statusu A. Z. w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, - art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane w toku postępowania decyzje organów pierwszej i drugiej instancji naruszyły wyrażoną w tym przepisie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w związku z faktem wydania przez organy czterech decyzji, w których - zdaniem Sądu – A. Z. pierwotnie uznawany był za stronę postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a później nastąpiła zmiana stanowiska w tym zakresie. Wbrew poglądom Sądu, skarżąca wskazuje, iż organy konsekwentnie stały na stanowisku, iż A. Z. nie posiada legitymacji strony w postępowaniu. - art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten – nakładający na właścicieli obowiązek udostępniania nieruchomości operatorom telekomunikacyjnym w celu instalowania na nieruchomościach urządzeń telekomunikacyjnych i dokonywania innych czynności z tym związanych – obowiązywał w toku postępowania administracyjnego. Przepisy te - w ocenie Skarżącej - stanowią lex specialis w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), co prowadzi do tego, iż zarzuty A. Z., wskazujące na uchybienie przepisom Prawa budowlanego, w tym art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, nie są zasadne. - art. 97 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten – nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązki analogiczne do wyżej opisanych – obowiązywał w dacie zainicjowania przez A. Z. postępowania w sprawie wznowienia postępowania ([...] grudnia 2002 r.). Wnosząca skargę kasacyjną Spółkę podkreśliła dodatkowo, że nieruchomość, należąca do A. Z., została przez niego nabyta już z istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną i zaewidencjonowaną w operatach geodezyjnych, co wyklucza jego niewiedzę co do stanu tej nieruchomości. W 2003 r. istniejące kable zostały zgodnie z sugestią A. Z. poddane renowacji. Do skargi kasacyjnej załączono kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 654/03, wskazującego na okoliczność, iż w analogicznej sprawie Sąd ten przeprowadził odmienne rozumowanie, niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku. Pismem z dnia 21 sierpnia 2006 r. A. Z. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. W piśmie tym podniósł, że sporna inwestycja została zrealizowana już po nabyciu przez niego nieruchomości oraz że ani on, ani poprzedni właściciel tej nieruchomości nie zostali powiadomieni o wydanym pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie uchylające decyzje organów obu instancji, mimo błędnego uzasadnienia należy uznać za prawidłowe, odpowiadające prawu i nienaruszające wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 i 135 ppsa, a także wymienionych tam przepisów prawa materialnego oraz art. 8 kpa. Zgodzić należy się z wywodami skargi kasacyjnej, że treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2005 r. nie uprawniała Sądu do przyjęcia, iż organy związane były wyrażoną w nim oceną prawną, dotyczącą statusu skarżącego w postępowaniu wznowieniowym. Z przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2005 r., że "podanie skarżącego z dnia [...] grudnia 2002 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania", nie sposób wydedukować, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony. Wskazuje ono wyłącznie na konieczność uznania pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2002 r. jako podania o wznowienie postępowania. Błędne uzasadnienie zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia, nie może jednak spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej ponieważ kontrolowane przez Sąd decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, tj. art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o ww. przepis organy administracji odmówiły wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę telefonicznej szafy kablowej, uznając, iż występującemu z podaniem o wznowienie postępowania A. Z. nie przysługuje przymiot strony. Podkreślić w tym miejscu należy, że domagając się wznowienia postępowania, A. Z. jako przyczynę wznowienia wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżącego został on bez własnej winy pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], mimo iż był uprawniony do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Jak to już wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch faz. Pierwsza z nich ogranicza się do badania formalnych podstaw wznowienia, do których zalicza się skontrolowanie zachowania terminu, a także czy podanie zostało wniesione przez stronę. W drugiej fazie postępowania, następującej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, badaniu podlegają przyczyny wznowienia. Ma ono bowiem na celu wyjaśnienie czy spełnione zostały przesłanki wznowienia, wskazane w podaniu. W sytuacji gdy określony podmiot, jako podstawę wznowienia powołuje przesłankę wymienioną w pkt 4 § 1 art. 145 ppsa - w tym jedynym przypadku – wyjaśnienie czy posiada on przymiot strony, następuje po wydaniu postanowienia o wszczęcie postępowania, a nie przed, kiedy badane są formalne podstawy wznowienia. Wyjaśnienie bowiem czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w ww. sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Skoro więc skarżącego pozbawiono udziału w poprzednim postępowaniu, uznając, iż nie posiada on przymiotu strony, sprawa jego legitymacji winna zostać rozstrzygnięta w toku postępowania rozpoznawczego tj. po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. W niniejszej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, wobec czego przyjąć należy, że zaskarżone decyzje wydane zostały z obrazą art. 149 § 3 kpa. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa. Jak wyżej wykazano, istniały bowiem podstawy do uchylenia kontrolowanych przez Sąd decyzji – aczkolwiek z innych przyczyn niż to wskazano w uzasadnieniu wyroku. Uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia wyłącznie z powodu błędnego uzasadnienia, byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Rozpoznając sprawę ponownie – w przypadku uchylenia poprzedniego orzeczenia – Sąd pierwszej instancji zmuszony byłby i tak ograniczyć się jedynie do poprawienia błędnego uzasadnienia, jako że będąc związany poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mógłby wydać odmiennego rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż istota niniejszej sprawy sprowadzała się wyłącznie do kwestii legitymacji skarżącego ma ten skutek, że za przedwczesne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.