II SA/Łd 1225/05

Dnia 24 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016) oraz na podstawie art. 163 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Starosta R. uchylił z urzędu decyzję własną z dnia [...] Nr [...] na mocy której A. i J. małżonkowie R. uzyskali pozwolenie na budowę instalacji zbiornikowej gazu płynnego na działce nr 46 położonej przy ul. A 9 w R.. W uzasadnieniu decyzji Starosta R. podniósł, iż w wyniku prowadzonego postępowania stwierdzono, że prowadzone roboty przy budowie powyżej wskazanej instalacji prowadzone są bez dokonania obowiązku o którym mowa w art. 41 Prawa budowlanego w postaci zawiadomienia o zamierzonym terminie przystąpieniu do rozpoczęcia robót budowlanych . Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...], inwestorzy zobowiązani zostali do sporządzenia i przedłożenia w terminie 2 miesięcy dokumentacji inwentaryzacyjnej powykonawczej; dokumentacji inwentaryzacyjnej wykonanych robót budowlanych przy zbiorniku na gaz płynny na powyżej wskazanej nieruchomości; opinii o wykonaniu robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną,, sporządzoną przez osobę uprawnioną wpisaną na listę właściwego samorządu zawodowego. Powyżej określoną dokumentację inwestorzy przedstawili 27 lutego 2004 r. W związku z powyższym Starosta R. uchylił decyzję własną z dnia [...] Nr [...]. Odwołanie do Wojewody [...] wniósł S. S. – właściciel nieruchomości sąsiedniej z nieruchomością, na której zrealizowana została przedmiotowa inwestycja. W uzasadnieniu decyzji S. S. podniósł, iż przystąpienie do budowy lub prowadzenie robót budowlanych bez dopełnienia wymagań określonych w art. 41 ust 4 Prawa budowlanego stanowi jedynie wykroczenie z art. 93 pkt 4 i tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Ponadto odwołujący się wskazał, iż nie otrzymał zaskarżonej decyzji a o jej istnieniu dowiedział się z innych dokumentów wydanych między innymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, iż zdaniem organu odwoławczego S. S. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej instalacji zbiornikowej gazu płynnego, a tym samym również w sprawie uchylenia tego pozwolenia. W myśl art. 127 § 1 Kpa uprawnienie do wniesienia odwołania od orzeczenia administracji publicznej przysługuje wyłącznie stronie. Natomiast przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego szczegółowo precyzuje krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 ust 20 prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stąd też, zdaniem organu odwoławczego organy administracji architektoniczno – budowlanej nie mogą przyjmować automatycznie, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości graniczące z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja jest stroną w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na jej budowę. Aby uznać daną osobę za stronę postępowania nie wystarczy samo jej przekonanie, że ma ona interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Tę legitymację prawną ustala się w oparciu o przepisy, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenem, a tym samym w oparciu o te przepisy organy architektoniczno – budowlane winny ustalić krąg stron występujących w danym postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji , zbiornik gazu płynnego usytuowany jest w odległości 5 m. od granicy działki. Projekt ten został sporządzony między innymi na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1067) i został zaopiniowany pozytywnie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 załącznika do powyższego rozporządzenia określającego wymiary minimalnych stref zagrożenia wybuchem dla urządzeń technologicznych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji gazu płynnego minimalna strefa zagrożenia wybuchem zbiorników naziemnych, podziemnych lub przysypanych o pojemności do 10 m3 wnosi 1, 5 m w promieniu od wszystkich króćców zbiornika. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość S. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym odwołujący się nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. Ponadto podniósł, iż jego zdaniem jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Odległość zbiornika z gazem płynnym została zmniejszona do 5 m. ( z wymaganej – 10m) ponieważ jako osłona została wykorzystana ściana jego budynku mieszkalnego. Ze względu na duże zużycie techniczne budynek ten zdaniem skarżącego nie może stanowić zabezpieczenia przed wybuchem, jak założył projektant. Natomiast rzeczoznawca ds. przeciwpożarowych nie posiadając dokładnego stanu technicznego budynku w przedstawionej do zaopiniowania dokumentacji zaopiniował usytuowanie zbiornika, narażając tym skarżącego na utratę zdrowia lub życia w przypadku awarii zbiornika. Zdaniem skarżącego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Właściciel terenu jest obowiązany do takiego zagospodarowania własnej nieruchomości, aby nie naruszać interesu prawnego innej osoby. Natomiast organ administracji publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę i określić wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Skarżący zarzucił, iż wydając zaskarżoną decyzję organ administracji publicznej naruszył art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z nieco innych przyczyn, niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] umarzając postępowanie odwoławcze uzasadnił to tylko tym, że skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego ponieważ inwestycja jest zlokalizowana zgodnie z wymaganiami technicznymi, przy zachowaniu odległości od granicy działki sąsiedniej i nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1067). Zgodnie z ust. 2 pkt 1 załącznika do powyższego rozporządzenia określającego wymiary minimalnych stref zagrożenia wybuchem dla urządzeń technologicznych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji gazu płynnego, minimalna strefa zagrożenia wybuchem zbiorników naziemnych, podziemnych lub przysypanych o pojemności do 10 m3 wnosi 1, 5 m w promieniu od wszystkich króćców zbiornika. Z tego zapisu organ wywiódł wniosek, że skoro zbiornik znajduje się w odległości 5 m od ogrodzenia skarżącego to zostały zachowane odległości i normy w nim wyrażone, a projekt został zaopiniowany pozytywnie przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ odwoławczy błędnie przywołał i zinterpretował przepis cytowanego rozporządzenia. W przepisie tym mówi się o "minimalnej strefie zagrożenia wybuchem zbiorników naziemnych, podziemnych lub przysypanych o pojemności do 10 m3, która wnosi 1, 5 m w promieniu od wszystkich króćców zbiornika". Zapis ten z całą pewnością nie traktuje o odległościach oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość sąsiednią – skarżącego, którego to oddziaływania definicję zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Strefa zagrożenia wybuchem z cytowanego przepisu to odległość 1,5 m od króćców zbiornika, rozumiana jako bezpieczna odległość w przypadku znajdowania się w tej odległości źródła otwartego ognia, lub substancji łatwopalnych. Oznacza to tyle, że opary wydobywające się ze zbiornika w odległości 1,5 są na tyle rozrzedzone, że nie ulegną zapłonowi w zetknięciu się np. ze źródłem ognia, i nie należy jej utożsamiać z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Byłoby niedorzecznością twierdzić, iż wybuch zbiornika o pojemności 5 m 3 płynnego gazu, nie objął by swoim polem rażenia nieruchomości skarżącego w tym jego domu, oddalonego o 5 m , a więc nie oddziaływał by na nieruchomość sąsiednią. W zakresie ewentualnego oddziaływania zbiornika z płynnym gazem na nieruchomość skarżącego organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, powołując się na wyżej przytoczone przepisy prawa i fakt, że skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to tym samym również nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. art. 7 , 77 , 80 i 107 § 3 Kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W sprawie niniejszej, odnosiłoby się powyższe do oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, jeżeli organ miał wątpliwości co do tego czy ona oddziałuje czy też nie. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r. I SA 762/2000). Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99). Wskazać należy także, że oświadczenia składane przez stronę postępowania "korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu" (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. I SA/Kr 638/98). W aktach niniejszej sprawy znajduje się wiele pism skarżącego, w których wskazuje on, iż jego nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której realizowana jest sporna inwestycja, a jej usytuowanie zagraża jego domostwu. Skarżący wskazuje też, iż zbiornik gazu jest usytuowany w pobliżu bardzo wysokich starych drzew, które mogą się złamać podczas wichury. Organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do wskazania, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. To oddziaływanie organ utożsamił, przyrównał do "strefy zagrożenia wybuchem" , w sposób nieuzasadniony. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Zauważyć trzeba także, że organ odwoławczy nie ustalił, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie.Argumentując swe rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż są zachowane wymiary minimalnych stref zagrożenia wybuchem, w zakresie spełnienia wymagań z odrębnych przepisów ( co zostało opisane wyżej ) i, że skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to tym samym również nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeszcze raz podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, że ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy. (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r. V SA 948/2000). Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest więc brak ustosunkowania się do okoliczności powołanych w sprawie i zaniechanie ich skonfrontowania. Zakwestionowane przez Sąd orzeczenie organu odwoławczego zawierało rozstrzygnięcie formalne odnoszące się do legitymacji strony w posterowaniu administracyjnym. Uchylenie decyzji organu odwoławczego nie oznacza automatycznie wadliwości merytorycznej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które jako swą podstawę prawną powołało art. 36a ust 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę wyjaśni kwestie uprawnienia strony względem S. S., w toczącym się postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę dla małżonków R., przy uwzględnieniu zaprezentowanego przez Sąd stanowiska w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sadowych orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.