VII SA/Wa 231/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi D. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA /Wa 231/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy [...] Wydziału Architektury , Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nakazał J. W. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) rozbiórkę samowolnie wybudowanego murowanego budynku gospodarczo - warsztatowego przy ulicy S. w W . Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji rozbiórkowej, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1979 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. - przy czym przedłużył termin wykonania nakazu rozbiórki do dnia [...] grudnia 1984 r. Naczelny Architekt [...] pismem z dnia [...] czerwca 1985 r. skierowanym do Urzędu Dzielnicowego [...], po rozpatrzeniu podania J. W. oraz wniosków tego Urzędu wyraził na podstawie art. 39 Prawa budowlanego zgodę na odroczenie terminu rozbiórki budynku gospodarczo- warsztatowego na nieruchomości przy ulicy S. w W. do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych na tym terenie . Pismo zostało przesłane do wiadomości J. W.. W roku 2002 J. W. właściciel nieruchomości przy ulicy S. w W., sąsiadującej z budynkiem gospodarczo-warsztatowym objętym nakazem rozbiórki, podjął starania o oddanie mu w wieczyste użytkowanie gruntu o powierzchni 11 m kw. przylegającego do jego nieruchomości . Przeszkodą do realizacji tego zamiaru był fakt istnienia budynku w stosunku do, którego orzeczono nakaz rozbiórki. Aktualnym właścicielem przedmiotowego budynku jest Z. D., obiekt nie był ostatnio użytkowany a jego stan techniczny jest zły. Na skutek pism J. W. do organów nadzoru budowlanego, w których domagał się wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego wiele lat wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał w dniu [...] marca 2004 r. oględzin obiektu a w dniu [...] marca 2005 r. poinformował pisemnie J. W., że w związku z odroczeniem terminu rozbiórki do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych (i braku planu zagospodarowania przestrzennego) , organ nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w celu egzekucji nakazu rozbiórki. Nadto Z. D. obecny właściciel budynku deklarował w pismach do organu chęć remontu i wykorzystania obiektu na cele gospodarcze do czasu "realizacji zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie" . J. W. w wystąpieniach kierowanych do organów nadzoru budowlanego różnego stopnia, kwestionował moc prawną pisma z dnia [...] czerwca 1985 r. w przedmiocie odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma - decyzji Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. wyrażającego zgodę na odroczenie terminu rozbiórki budynku gospodarczo-warsztatowego na terenie nieruchomości przy ulicy S. w W. do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych. Po przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 , 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdził z urzędu nieważność pisma - decyzji Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. znak : [...] . W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną, gdyż spełnia minimalne kryteria - o jakich mowa w art. 107 kpa -jakie powinna posiadać decyzja. Natomiast wadliwość wskazanej decyzji polega na podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie odroczenia nakazu rozbiórki przez niewłaściwy organ. Z zastosowanej w decyzji podstawy prawnej, czyli art. 39 Prawa budowlanego wynikało, że: "jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego , co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 , lub w wypadku o którym mowa w art. 38 ust 2 właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji". Stosownie do art. 57 § 1 Prawa budowlanego , " jako organy pierwszej instancji w spawach określonych ustawą działają; 1) w zakresie budownictwa osób fizycznych - organy administracji państwowej w gminach, miastach i dzielnicach miast podzielonych na dzielnice , 2) w zakresie budownictwa nie objętego pkt 1- organy administracji państwowej w powiatach , miastach stanowiących powiaty i dzielnicach miast wyłączonych z województw." W świetle tego przepisu w niniejszym przypadku organem właściwym do odroczenia terminu rozbiórki budynku gospodarczo-warsztatowego był organ I instancji , czyli Naczelnik Dzielnicy [...] Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie zaś organ odwoławczy , jakim był Prezydent Miasta [...]. Powyższy porządek instancyjny został zachowany , jak zauważył organ, przy wydawaniu decyzji rozbiórkowych . Ponadto organ wskazał ,że zgodnie z treścią art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. właściwy organ mógł odroczyć wykonanie nakazu rozbiórki na czas oznaczony . Natomiast określony w kwestionowanej decyzji termin " do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych na tym terenie" nie stanowi spełnienia wymogu oznaczenia czasu do którego odroczono rozbiórkę. Nieprawidłowość takiego sformułowania polega na uzależnieniu wykonania czynności od zdarzenia , które ma nastąpić w przyszłości ,lecz w nieoznaczonym czasie . Jakkolwiek wystąpienie tego zdarzenia jest ściśle związane z pojęciem czasu , to nie jest tożsame z pojęciem czasu oznaczonego . W odwołaniu od tej decyzji Z. D. wskazał, że stwierdzając nieważność kwestionowanej decyzji organ I instancji naruszył prawo procesowe tj. art. 156 § 2 kpa , który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat . Kwestionowana decyzja wydana zaś została w dniu [...] czerwca 1985 r. a okres 10 lat od jej doręczenia z pewnością dawno upłynął. Po rozpatrzeniu odwołania Z. D. od decyzji stwierdzającej nieważność, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. znak : [...] natomiast stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przyczyną stwierdzenia przez organ I instancji nieważności kwestionowanego pisma-decyzji było ustalenie, iż wydał je organ niewłaściwy , co zakwalifikowano jako wadę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa . Tymczasem art. 156 § 2 kpa stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 artykułu 156 , jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne . Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż trafnie organ I instancji uznał, że kwestionowaną decyzję wydał organ niewłaściwy, który określony był przepisem art. 57 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r Prawo budowlane. Organem tym powinien być Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Architektury, nie zaś organ odwoławczy , jakim był Prezydent Miasta [...]-Naczelny Architekt Miasta [...]. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji, ale stosownie do art. 158 § 2 kpa stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa i wskazał okoliczności, z powodu których nie mógł stwierdzić nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli D. i J. W. Domagając się jej uchylenia podnieśli, że o ile zgodzić się można z argumentem, iż organ I instancji nie mógł stwierdzić nieważności kwestionowanego pisma-decyzji z przyczyny wydania jej przez niewłaściwy organ, bowiem sprzeciwiał się temu art. 156 § 2 kpa, to jednak rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe z powodu uznania, iż pismo Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. znak : [...] posiada cechy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną. Poza tym nawet gdyby uznać ,że pismo Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. posiada cechy decyzji administracyjnej to zdaniem skarżących rażąco narusza przepis art. 155 kpa ( będący w ocenie skarżących podstawą prawną wydania decyzji zezwalającej na odroczenie nakazu rozbiórki ) co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa , która nie podlega przedawnieniu. Nadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i 80 kpa, gdyż w ocenie skarżących organ odwoławczy miał obowiązek odnieść się do istnienia ewentualnie innych wad mogących skutkować nieważnością decyzji a skoncentrował się jedynie na wadzie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa . W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie i ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał na podstawowe cechy dające podstawę do uznania przedmiotowego pisma za decyzję. Organ rozstrzygnął sprawę w sposób władczy ( wyraził zgodę na rozbiórkę ) , rozstrzygniecie miało umocowanie w powszechnie obowiązującym prawie - art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. , pismo rozstrzygało konkretną sprawę osoby fizycznej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne, pismo wyposażone jest w atrybuty ważności . Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81 OSP 1982/9/169 "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Natomiast zarzut naruszenia art. 155 kpa ocenił jako niezasadny, gdyż przepis ten nie miał w ogóle zastosowania przy rozstrzyganiu przez organ sprawy odroczenia wykonania nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim oceny wymagała kwestia, czy przedmiotowe pismo Naczelnego Architekta [...] z dnia [...]czerwca 1985 r. znak : [...] mimo braku pełnej formy decyzji administracyjnej jest decyzją administracyjną. Gdyby bowiem, pismo to nie było decyzją administracyjną, nie byłoby podstaw do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu . Niniejsze stanowisko ma zastosowanie najczęściej w sytuacji kiedy organ unika stosowania skodyfikowanej procedury i prowadzi ze stroną wymianę korespondencji w sprawie, bez wydawania decyzji lub postanowienia przewidzianych prawem. Wadliwość takiego działania jest oczywista, a jednocześnie wypracowane poglądy doktryny i orzecznictwa nie powodują, że unikanie czynności sformalizowanych doprowadzi do uchylenia ich spod kontroli sądowej. Tym niemniej postępowanie w sprawie zakończonej takim "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem. W świetle powyższego należy przyjąć, że pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Oceniając pismo Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., należy dojść do wniosku, że jest ono w istocie decyzją administracyjną, gdyż pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz (do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Architektury) i w sposób władczy przyznaje uprawnienie do dalszego użytkowania budynku mimo orzeczonego i podlegającego wykonaniu nakazu rozbiórki. Skoro zaś omawiane pismo jest w istocie decyzją administracyjną, to mogło toczyć się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1-3 kpa, nie stanowi co do zasady przeszkody do uznania, iż działanie to ma formę decyzji zwłaszcza, że istnieje ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. dlatego, że zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. Tym niemniej wady pisma-decyzji mogą być na tyle istotne, iż spowodować muszą następcze wyeliminowanie go z obrotu prawnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowym przypadku zasadnie organ I instancji wskazał, iż pismo-decyzja Naczelnego Architekta [...] dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji jest wadliwe merytorycznie bowiem art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) pozwalał odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na czas oznaczony. Dlatego okres odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, nie mógł zależeć od przyszłego zdarzenia niepewnego - "do czasu realizacji zamierzeń urbanistycznych na tym terenie". W praktyce oznaczało to bowiem, iż rozbiórkę odroczono na czas nieoznaczony ( porównaj Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1987 r. sygn. IV SA 62/87 ,ONSA 1987/1 poz. 34 ) Poza tym przesądzenie, iż określone pismo posiada minimalne cechy wymagane dla decyzji nie wyklucza możliwości stwierdzenia jego nieważności z powodu wad formalnych, jeśli w konkretnych okolicznościach mają rażący charakter. W sprawie wadą taką jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego powziętego rozstrzygnięcia , Konieczność uzasadnienia niniejszego pisma-decyzji była szczególnie istotna, gdyż rzutowała wprost na ocenę jego zgodności z prawem. Skoro art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane dopuszczał w określonych warunkach "tolerowanie samowoli budowlanych", to obowiązkiem organu administracji państwowej było dokonanie oceny możliwości skorzystania z tych przepisów w sposób godzący interes społeczny z uzasadnionym interesem obywatela. Znaczenie miało również przestrzeganie zasady równości obywateli wobec prawa . W sprawie występowały sprzeczne interesy stron , koniecznością było przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy (zarówno prawne jak i społeczne) zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie było negatywne, zostały wzięte pod uwagę. Nadto wątpliwości budzi czy pismo - decyzja wydana została po przeprowadzeniu prawem przewidzianego postępowania. Pismo wskazuje jako adresata, organu administracji I instancji a osobom, które w istocie powinny być adresatami przewiduje jedynie przekazanie do wiadomości. Ponadto brak w nim jakiegokolwiek pouczenia o przysługującej stronom możliwości odwołania się od tego rozstrzygnięcia. Wskazane powyżej wady pisma-decyzji są wystarczające do tego aby uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego ( art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ) i procesowego ( art. 107 § 1 i 3 kpa) Dlatego w ocenie Sądu wydana w toku postępowania odwoławczego decyzja jest wadliwa , gdyż organ nie dopatrzył się istnienia innych kwalifikowanych wad decyzji poza wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę podniesione przez Sąd argumenty, w ich kontekście dokona oceny decyzji organu I instancji i wyda prawidłowe rozstrzygnięcie . Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku.