II OSK 873/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Zygmunt Niewiadomski /spr./, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 756/04 w sprawie ze skargi A. S., Z. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od A. S., Z. S. oraz S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005r., sygn. akt II SA/Łd 756/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę A. S., Z. S. i S. S. w ten sposób, że stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2004r., Nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2004r., Nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] marca 2004r., Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia 12 stycznia 2004r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Jo. S. i P. S. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw AUTO-GAZ o stację paliw płynnych, budowie budynku służącego do obsługi stacji paliw płynnych (sklep z artykułami motoryzacyjnymi, prasą oraz kasą i zapleczem biurowo-socjalnym), budowie wiat, budowie lokalnej kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości, budowie zbiornika na wody opadowe, budowie separatora i osadnika, rozbudowie istniejących przyłączy wodno-kanalizacyjnych i energii elektrycznej, przebudowie wjazdu i zjazdu z ul. Z. i wewnętrznego układu drogowego oraz budowie podświetlanego masztu reklamowego na nieruchomości położonej w K. przy ul. Z. (działki ewid. nr [...]). W wyniku rozpoznania odwołania A. S. i J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2004r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 12 stycznia 2004r. Od decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 12 stycznia 2004r. odwołania złożyli również A. S., Z. S. i S. S., które organ uznał za złożone w terminie. Do organu odwoławczego wpłynęły jednak już po wydaniu ostatecznej decyzji, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi fakt przekazania odwołań uznało za nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nie znaną organowi, który wydał decyzję, w związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. wznowiło postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2004r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, iż decyzja z dnia [...] lutego 2004r. została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówiło jej uchylenia, gdyż w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wprawdzie w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego, to jednakże nie miało ono wpływu na zastosowanie prawa materialnego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę dopatrując się rażącego naruszenia przepisów postępowania, które skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu ujawnienie się odwołania wniesionego przez strony nie stanowi nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi orzekającemu. Organ powinien w trybie odwoławczym rozpoznać odwołania wniesione przez A. S. i Z. S. oraz S. S. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2004r. wydana po rozpatrzeniu odwołania A. S. i J. S. stała się bowiem ostateczna tylko w stosunku do tych osób. Konkludując, Sąd stwierdził, że potraktowanie przez organ odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2004r., Nr [...] stała się ostateczna tylko w stosunku do osób, po rozpatrzeniu odwołań których została wydana, tj. w stosunku do A. S. i J. S., a także przyjęcie, że ujawnienie istnienia kolejnego odwołania w sprawie (złożonego w ustawowym terminie), już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, stanowi podstawę do rozpatrzenia odwołania w trybie odwoławczym, w stosunku do osób je wnoszących. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów: - art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ujawnienie, po wydaniu merytorycznej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, faktu istnienia kolejnego odwołania w sprawie, nie stanowi nowej okoliczności faktycznej uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. doszło do wznowienia postępowania zakończonego nieostateczną decyzją administracyjną, - art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że odwołanie stron zostało potraktowane przez Kolegium jako wniosek o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy z decyzji Kolegium jednoznacznie wynika, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, zaś przedmiotowe odwołanie stanowiło nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nie znaną organowi, który tę decyzję wydał, - art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że decyzje Kolegium nie uwzględniają merytorycznych zarzutów przeciwko realizacji inwestycji i mogą być przedmiotem zainteresowania organu tylko w postępowaniu odwoławczym, - art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy decyzje te prawa nie naruszały. Zastosowanie instytucji wznowienia postępowania nie naruszało interesów osób wnoszących odwołanie, w sytuacji, gdy decyzja została wydana przez SKO w Łodzi po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozstrzygała sprawę co do istoty, w tym zakresie zarzutów stron, - 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a tym samym skarga do sądu administracyjnego. Takim postanowieniem jest postanowienie SKO w Łodzi z dnia [...] marca 2004r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, - art. 149 § 1 i art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązujące przepisy przewidują możliwość złożenia skargi na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pismem z dnia 5 lipca 2005r. A. S., Z. S. i S. S. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, a tym bardziej postanowienia tego organu o wznowieniu postępowania administracyjnego. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Otóż na gruncie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego nie sposób podzielić poglądu, iż decyzja administracyjna może być ostateczna w stosunku do niektórych tylko stron, jak to przyjął Sąd I instancji. Decyzja jest ostateczna wobec wszystkich stron postępowania, albo w ogóle nie ma waloru ostateczności. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2004r., sygn. akt [...] została wydana po rozpatrzeniu odwołań A. i J. S., mimo, że odwołanie wnieśli także S. S. oraz A. i Z. S. Decyzja powyższa, jako wydana w II instancji była ostateczna od dnia jej wydania (art. 16 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji, ujawnienie odwołań A. i J. S., już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie znane organowi, który wydał decyzję), jak podnosi się w skardze kasacyjnej, lecz przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Co prawda, zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, ale za takie żądanie można uznać pisma S. S. i Z. S. z dnia 2 marca 2004 r. i z dnia 3 marca 2004r., gdyż z treści tych pism wynika, iż zamierzają zaskarżyć decyzję wydaną w I instancji, natomiast wobec wydania przez SKO w Łodzi decyzji z dnia [...] lutego 2004r., jedynym środkiem prawnym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, który im przysługuje, jest właśnie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z powyższego wynika, że postanowienie SKO w Łodzi z dnia [...] marca 2004r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2004r. odpowiada prawu. Konstatacja powyższa czyni zbędnym rozstrzyganie zarzutu kasacji, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia w tym przedmiocie, nie podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia. W odniesieniu natomiast do decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu, Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu skargi powinien koncentrować się na tym, czy rozstrzygnięcia w nich zawarte są zgodne z prawem, mając na względzie, iż rzeczywistą podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś obliguje do rozważenia, czy przeprowadzenie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czy też naruszenie przepisów postępowania nie skutkujące uchyleniem decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.