VII SA/Wa 516/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...]kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]sierpnia 1998 roku, Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] stanowiącej działki gruntu oznaczone nr ew. [...] i nr ew. [...], obręb [...]. Pismem z dnia [...] września 1998 roku Stowarzyszenie [...] złożyło odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 roku, Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 roku. W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewoda [...] wyraził pogląd, że Stowarzyszenie nie było podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Organizacja społeczna w myśl art.31§l kpa może wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skuteczność takiego żądania uzależniona jest od tego czy żądanie uzasadnione jest celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna posiada status strony, a co za tym idzie prawo do wniesienia odwołania jeśli została dopuszczona do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, nie brało udziału w tym postępowaniu, a co za tym idzie nie jest uprawnione do wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...]. Wyrokiem z dnia [...] września 2001 roku, sygn. akt IV SA 171/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organizacja społeczna może wstąpić z żądaniem dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na każdym etapie postępowania. Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń. Organ odwoławczy pominął szczególne uregulowania zawarte w art.100 ust.2 i 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Z orzecznictwa NSA wynika, że do spraw związanych z ochroną środowiska o których mowa w art.100 ust.4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska mogą należeć sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nie będących szczególnie szkodliwymi dla środowiska i zdrowia ludzi lub inwestycji nie zaliczonych do mogących pogorszyć stan środowiska. Pogląd ten zdaniem Sądu ma odpowiednie zastosowanie w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaskarżonego postanowienia nie wynika, jaki charakter ma projektowana inwestycja w aspekcie ochrony środowiska. Nie zostało również wyjaśnione, czy Stowarzyszenie [...] wystąpiło z żądaniem dopuszczenia go tylko do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Nie wyjaśniono czy za inną osobę w rozumieniu art.31§l pkt.2 kpa może być uznana I. O. "[...] ". Nie zostało też wyjaśnione czy Stowarzyszenie prawo do uczestnictwa w postępowaniu wywodzi z art.100 ust.4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i przez to realizując swoje cele statutowe działa jednocześnie "we własnej sprawie". Nadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje nie w formie postanowienia lecz w formie decyzji. Obowiązkiem organu I instancji było też przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowiska i zdrowia ludzi lub inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska poinformowanie Stowarzyszenia o przedmiotowym zamierzeniu inwestycyjnym, skoro już w dniu [...] marca 1998 roku zgłosiło ono chęć uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych związanych ochroną środowiska. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.l38§l pkt.3 kpa po ponownym rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym usytuowanego przy ul. [...] w [...] została zakończona, a Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" uzyskała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Zrealizowanie przez inwestora budynku jest czynnością fizyczną o skutkach materialnych. Tym samym bezprzedmiotowym stało się rozpatrywanie sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...] wskazując w odwołaniu na wady decyzji o pozwoleniu na budowę. Opisany został też przez Stowarzyszenie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 roku. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia występujące przykłady łamania prawa uzasadniają jego wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art.l38§l pkt.3 kpa co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności. Z osnowy decyzji Wojewody [...] wynika, że Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego było zrealizowanie inwestycji. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Wojewody [...] zawarte w osnowie decyzji jest sprzeczne z uzasadnieniem tejże decyzji. Postępowanie odwoławcze może być umorzone jeżeli jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Może to nastąpić wówczas, gdy odwołanie złożone zostało przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie, gdy strona cofnęła odwołanie lub gdy decyzja od której złożono odwołanie została wyeliminowana z obrotu prawnego np. poprzez stwierdzenie jej nieważności. Żadna z tych okoliczności w sprawie nie wystąpiła. Zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia postępowania, ale nie odwoławczego tylko całego postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas organ odwoławczy winien uchylić decyzję wydaną przez organ I instancji i umorzeniu winno ulec postępowanie, które toczyło się przed tym organem. Takie rozstrzygnięcie mogłoby jednak zapaść dopiero wówczas gdyby Stowarzyszenie [...] zostało potraktowane przez Wojewodę [...] jako strona postępowania. Tymczasem z akt sprawy nie wynika czy Stowarzyszenie [...] potraktowane zostało jako strona czy też nie. Nie zostały wykonane w tej mierze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 września 2001 roku, sygn. akt IV SA 171/99. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy wyjaśnić czy Stowarzyszenie opiera swoje prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepis art. 31§1 pkt.2 kpa czy też art.100 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz.627 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że odwołanie złożone przez Stowarzyszenie [...] należy traktować jednocześnie jako wniosek dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, który winien być rozpoznany. Ponieważ wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożony został już po wydaniu decyzji przez organ I instancji i postępowanie przed tym organem już się zakończyło rozstrzygnięcie o tym, czy istnieją przesłanki określone w art.31 kpa uzasadniające dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu winien wydać Wojewoda [...]. Rozstrzygnięcia wymaga więc czy dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, czy przemawia za tym interes społeczny oraz czy podmiotowi w imieniu którego Stowarzyszenie chce działać w postępowaniu przysługuje status strony postępowania. Należy mieć jednak przy rozpoznawaniu wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na uwadze uregulowanie zawarte w art.28 ust.3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Z art.7 ust.l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr80 poz.718) na mocy której wprowadzono do ustawy ust.3 art.28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu rozstrzygana jest w formie postanowienia. Ponieważ wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został dotychczas rozpoznany przy jego rozpoznawaniu należy mieć na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy. Od rozstrzygnięcia w kwestii dopuszczenia organizacji społecznej na podstawie art.31 kpa zależy sposób rozstrzygnięcia odwołania złożonego przez Stowarzyszenie [...]. Jeśli Stowarzyszenie nie zostałoby dopuszczone do udziału w postępowaniu będzie to rozstrzygnięcie formalne w postaci decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Gdyby Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu wówczas prawidłowym rozstrzygnięciem będzie uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z powodu zrealizowania inwestycji. Niedopuszczalnym jest bowiem prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jeśli inwestycja została zrealizowana. Odnośnie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących uprawnień Stowarzyszenia wynikających z art.100 ust.2 i ust.4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) stwierdzić należy, iż wskazania te straciły swą aktualność w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz.627 ze zm.). Zgodnie z treścią art.3 ust.l ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.) dotychczasowe przepisy stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych ostateczną decyzją. W niniejszej sprawie postępowanie wpadkowe jakim jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w sprawie nie zostało wprawdzie dotychczas zakończone, ale rozstrzygniecie w tym przedmiocie następuje w formie postanowienia, a nie decyzji. Z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska wynika, iż udział organizacji społecznych w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę realizowany jest poprzez możliwość uczestnictwa w postępowaniu związanym z opracowywaniem raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Postępowanie w przedmiocie oddziaływania raportu na środowisko jest jednak postępowaniem wpadkowym, poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę i dotyczy inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem postępowanie w którym Stowarzyszenie [...] złożyło odwołanie jest postępowaniem głównym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. W oparciu o przepis art.100 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska organizacja społeczna nie stawała się stroną z mocy samego prawa. W uzasadnieniu uchwały z dnia 09 kwietnia 2001 roku, sygn. akt OPK 1/01 (ONSA 2001/4/154) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "prawo uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, o którym mowa w art. 100 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, organizacja społeczna może realizować przez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa". Z kolei art. 100 ust.2 wymienionej ustawy zobowiązywał organ administracji publicznej jedynie do powiadamiania organizacji społecznej o planowanym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej obiektów mających duży wpływ na środowisko. Przepis ten nie mógł więc być podstawą uznania organizacji społecznej za stronę postępowania z mocy prawa. Dopiero po rozstrzygnięciu kwestii statusu Stowarzyszenia [...] w toczącym się postępowaniu możliwe będzie wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia przedmiocie złożonego przez to Stowarzyszenie odwołania. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.2, art.152 Ustawy Z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.