II SA/Gd 3194/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia SO Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 13 listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia 17 września 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 83 ust. l , art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 37 ust. l pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania Administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał B. D. rozbiórkę domku letniskowego o powierzchni 45,90 m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], położonej w miejscowości P. W uzasadnieniu organ podniósł, iż domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i tym samym naruszony został przepis art. 28 ust. l oraz art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, oraz na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obowiązującego od 1992r., stanowił teren łąk i pastwisk, a nie był przeznaczony pod zabudowę. W dalszej części organ wskazał, że powyższe przesłanki dały podstawę w oparciu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. D. wskazując, iż działka a tym bardziej znajdujący się na niej domek letniskowy jest dla jej rodziny bardzo ważny. Twierdzi ona, że jest to jedyne miejsce gdzie jej dzieci mogą spędzać wakacje. Wskazuje ona również na fakt, iż płaci podatek od nieruchomości, dba o czystość, korzystając z ekologicznych środków chemicznych. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 listopada 2002r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 1974r. Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie ponownie wskazał, że domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nadto na terenie, który według planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., miał przeznaczenie jako teren łąk i pastwisk. Zatem lokalizacja wskazanego domku letniskowego jest niezgodna z tym planem. Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdził, iż sytuacja materialna i rodzinna strony, sposób korzystania z obiektu oraz fakt opłacania podatków nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i nie mogą być uwzględnione przy rozpatrywaniu spraw związanych z samowolą budowlaną. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. D., zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. Prawo budowlane, art. 7,8 77 § 1 i 80 kpa oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że domek letniskowy położony na działce nr [...] w miejscowości P. postawiony w 1977r. wybudowany został niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym dopiero Uchwałą Rady Miejskiej w B. w dniu 29.06. 1992r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w czasie budowy obiektu i przez następne 15 lat zagospodarowania teren jej działki nie był przestrzennego, dopiero w objęty 1992 r. żadnym planem powstał plan zagospodarowania dla tej działki. Według skarżącej organy nadzoru budowlanego dokonały poprawnych ustaleń faktycznych, nie dokonały jednak właściwej oceny prawnej stanu faktycznego. Skarżąca powołuje się w dalszej części uzasadnienia na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.1981r. sygn. akt ISA 1933/81, zgodnie z którym warunkiem zastosowania przez organ administracji przymusowej rozbiórki obiektu jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek tj: - rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia, - naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Brak obowiązującego w czasie budowy planu wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę, Skarżąca podnosi także fakt, iż od zakończenia budowy upłynął okres prawie ćwierć wieku. Jej zdaniem sprawa budowy domku była organom znana z uwagi na uiszczany podatek od nieruchomości, Organy administracji pobierając podatek z jednej strony akceptowały istniejący stan faktyczny przez wiele lat, z drugiej zaś strony, podjęły decyzję o rozbiórce. Zdaniem skarżącej niekonsekwencja organów administracji narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skarżącej organ wskazał, że wprawdzie w chwili budowy przedmiotowego obiektu budowlanego nie było uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz fakt ten nie może prowadzić do legalizowania samowoli budowlanej w sytuacji, gdy później uchwalony plan obowiązujący w chwili orzekania nie przewiduje zabudowy na przedmiotowym terenie. Organ podnosi, iż zobowiązania podatkowe na rzecz gminy nie mają związku z przestrzeganiem przepisów ustawy Prawo budowlane, tak więc nie mogą przyczynić się do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Wynikłe w tej sytuacji domniemanie, że budowa przedmiotowego obiektu została zaakceptowana, nie może zastąpić wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. l § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca wybudowała dom letniskowy na przedmiotowej działce w 1977r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie realizacji tej inwestycji obowiązywała bowiem ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), której przepisy art. 2 ust. 1 oraz 28 ust. 1 pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego w postaci domku letniskowego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, wynika że przedmiotowy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę oraz na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy B. z dnia 29.06. 1992r. nr [...] pod teren łąk i pastwisk. Z planu wynika jednoznacznie, iż teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącej nie jest przeznaczony pod zabudowę letniskową. Spełnione zostały zatem, określone wart. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa na terenie nie przeznaczonym pod inwestycję, W myśl dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 29 maja 1991 r. -AZP 3/91 (OSP z. 2 z 1992r., poz. 50), Sąd Najwyższy wskazał, że zasadniczym założeniem, leżącym u podstaw polskiego prawa budowlanego jest założenie, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielanych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wzniesione bez uzyskania takich pozwoleń powinny ulec rozbiórce. O tym, jakie obiekty mogą być wznoszone na konkretnych terenach, decyduje plan zagospodarowania przestrzennego / art. 3 prawa budowlanego /, lecz przepis ten wcale nie uzasadnia wniosku, iż jeśli pewne tereny są takim planem nie objęte lub też taki plan w ogóle jeszcze nie istnieje, oznacza to dopuszczenie na tych terenach samowoli budowlanej. Dlatego też możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, który został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego nawet na terenie, dla którego w momencie budowy nie było jeszcze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast plan taki obowiązywał już w momencie orzekania o rozbiórce. Decydujące jest bowiem przede wszystkim to, czy obiekt został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia, co jest zasadniczą przesłanką do wydania decyzji przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy odnieść się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2005r w sprawie OSK 1032/04, w uzasadnieniu którego, odwołując się do brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz do utrwalonego orzecznictwa stwierdzono, że decydujące znaczenie ma plan obowiązujący w czasie budowy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie teza ta nie wynika z brzmienia przepisu ani też poglądu tego nie można uznać za utrwalony w orzecznictwie. Z brzmienia ustawy ("gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się"), w szczególności z użycia czasu teraźniejszego, wynika, że chodzi tu o plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili podjęcia decyzji. Zdaniem Sądu istnieje różnica w ujęciu przesłanek nakazania rozbiórki: zastrzeżenie, iż chodzi o niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy oraz brak takiego zastrzeżenia przy sformułowaniu przesłanki związanej z umiejscowieniem obiektu budowlanego. Oznacza to, że brak podstaw do zanegowania wyników literalnej wykładni wskazanego przepisu, gdyż po pierwsze jest słuszne, aby to samowolny inwestor ponosił konsekwencje ewentualnej zmiany planu po drugie nie sposób przyjąć, aby gmina w planowaniu przestrzennym musiała dostosować swoje zamierzenia planistyczne do samowolnych inwestorów. Przede wszystkim zaś wskazać należy na powołaną wyżej uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r, która ukształtował późniejsze orzecznictwo zgodnie z którym to istotny jest plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji. W świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do tego, ażeby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce domku letniskowego należącego do skarżącej, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy. W okresie samowolnej realizacji tego obiektu, jak to prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa obiektów budowlanych, w tym budynków tymczasowych takich, jak domki letniskowe. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego I prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu u przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153. poz. ] 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.