II OSK 1314/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II SAB/Bk 32/06 w sprawie ze skargi W. N. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie działalności polegającej na odzysku, magazynowaniu i transporcie odpadowej tkanki zwierzęcej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od W. N. W. N. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku pismo, złożone 27 września 2005 r. w Podlaskim Urzędzie Wojewódzkim, o "niezwłoczną likwidację działalności polegającej na transporcie, magazynowaniu i odzysku odpadowej tkanki zwierzęcej, prowadzonej na fermie zwierząt futerkowych, zlokalizowanej w B. przy ul. S. na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...]". W. N. podniósł, że prowadzona działalność narusza przepisy prawa ochrony środowiska oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i powoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia. Wskazał, że prowadzący działalność korzysta z części jego nieruchomości jako drogi dojazdowej do swojej posesji. Wojewoda Podlaski przekazał wniosek Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska pismem z 7 października 2005 r., polecając przeprowadzenie kontroli i poinformowanie o dokonanych ustaleniach. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi poinformował o przeprowadzonej we wrześniu 2005 r. kolejnej kontroli wszystkich ferm zwierząt futerkowych funkcjonujących na terenie Osiedla Z. w B. i jej wynikach. W. N. wniósł do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w sprawie rozpatrzenia wniosku z 27 września 2005 r. zarzucając brak podjęcia decyzji rozstrzygającej o wniosku. Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 9 lutego 2006 r. stwierdził bezzasadność skargi na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który podjął możliwe, wynikające z jego kompetencji działanie dyscyplinujące właścicieli ferm do przestrzegania przepisów ochrony środowiska, lecz nie ma uprawnień do wstrzymywania działalności. W. N. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku. Skarżący powołał się na art. 13 ust. 6 i 7 ustawy o odpadach, który uprawnia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wydania decyzji o wstrzymaniu działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania lub transportu odpadów w sytuacji niedysponowania stosownym zezwoleniem na prowadzenie takiej okoliczności. Skarżący wskazał, że właściciel spornej fermy o zezwolenie dopiero wystąpił, a zatem do momentu jego uzyskania nie może prowadzić działalności. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 maja 2006 r. sygn. akt II SAB/Bk 32/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. N. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie działalności polegającej na odzysku, magazynowaniu i transporcie odpadów tkanki zwierzęcej, zobowiązał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku do wydania w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi, decyzji rozstrzygającej o wniosku W. N. z 27 września 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska bezpodstawnie uchylił się od przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 27września 2005 r. W. N. posiada w sprawie status strony. Zgodnie z uchwałą NSA z 11 października 1999 r.(sygn. akt OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, poz. 6) osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Kompetencja wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wydania decyzji dotyczących wstrzymania działalności związanej ze zbieraniem, odzyskiem, unieszkodliwianiem, wykorzystywaniem, transportem odpadami wynika wprost z przepisów art. 13, 33, 48 i 59 ustawy z 22 kwietnia 2002 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynikające z powołanych wyżej przepisów pozostają w związku z wynikającymi z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.) zadaniami Inspekcji Ochrony Środowiska do podejmowania decyzji wstrzymującej działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska. Gospodarka odpadami jest jednym z elementów korzystania ze środowiska. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 13, 33, 48, 59 ustawy z dnia 22 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynikają dla Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kompetencje do wydania decyzji dotyczącej wstrzymania działalności związanej ze zbieraniem, odzyskiem, wykorzystywaniem, transportem odpadowej tkanki zwierzęcej prowadzonej na fermie zwierząt futerkowych, zlokalizowanej w B. przy ul. S. na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...]. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że decyzje na podstawie art. 13, 33, 48 i 59 ustawy o odpadach wydawane są z urzędu. Skarżącemu przysługuje wyłącznie skarga w trybie art. 241 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Dla otwarcia drogi prawnej, drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki niezbędne jest spełnienie przesłanek podstawowych, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego. Zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, które wyznaczają cztery przesłanki stosowania tego trybu władczego działania administracji publicznej, a mianowicie: – po pierwsze, charakter organu, przed którym stosuje się przepisy kodeksu (organy administracji publicznej oraz inne organy państwowe, inne podmioty, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego), – po drugie, instytucja właściwości tych organów, – po trzecie, charakter sprawy (sprawy indywidualne), – po czwarte, rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie łączne tych przesłanek otwiera drogę obrony jednostki w tym trybie, ale pod warunkiem spełnienia przesłanek szczególnych. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Artykuł 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego (złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 kodeksu postępowania administracyjnego). W razie zatem gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. W zaskarżonym wyroku uwzględniając skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, Sąd wskazał na podstawy obowiązku wydania decyzji: art. 13, 33, 48 i 59 ustawy z 22 kwietnia 2002 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Takie ogólnikowe wyprowadzenie bezczynności organu administracji publicznej jest oparte na wadliwym zastosowaniu normy prawa materialnego. Jak zasadnie wywodzono w skardze kasacyjnej, według art. 13 ust. 7, art. 33 ust. 10, art. 48 ust. 4, art. 59 ust. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm. Obecnie obowiązuje t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251) postępowanie wszczynane jest z urzędu. Stanowią o tym expressis verbis przepisy prawa. Tak według art. 13 ust. 7 i art. 48 ust. 4 tej ustawy: "Postępowanie w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności wszczyna się z urzędu", art. 33 ust. 10, art. 59 ust. 7 tej ustawy stanowi expressis verbis: "Decyzje, o których mowa w ust. 6 i 7, wydawane są z urzędu" (art. 33 ust. 10), "Decyzje, o których mowa w ust. 2 oraz decyzje o wstrzymaniu użytkowania składowiska odpadów wydawane są z urzędu" (art. 59 ust. 7). Artykuł 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) nie stanowi samoistnej podstawy do podjęcia decyzji, odsyła do przepisów ochrony środowiska. Stanowi o tym expressis verbis art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy: "Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną". Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie może wywodzić bezczynności nie wskazując rodzaju sprawy i podstawy materialnoprawnej jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał art. 13, 33, 48 i 59 powołanej ustawy o odpadach. Przepisy tych artykułów regulują różnego rodzaju sprawy. Z takiego określenia nie można wyprowadzić zatem w jakiego rodzaju sprawie Sąd ustalił bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Nie daje do tego podstawy powołanie art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który odsyła do naruszenia wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając walor społeczny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.