II OSK 647/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 126/05 w sprawie ze skargi S. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. S. Ż. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2006 r., sygn. II SA/Gd 126/05, oddalającego jego skargę na decyzję nakazującą rozbiórkę domku letniskowego i budynku gospodarczego oraz ustępu wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K. B.. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał S. Ż. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskową) o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 7,15 m x 5,45 m, budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie po obrysie 1,45 m x 1,25 m oraz urządzenia związanego z tymże obiektem o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 1,05 m x 0, 90 m wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B., gmina K.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że S. Ż. jest właścicielem działki nr [...] położonej w K. B., gmina K.. Na działce tej pobudował przedmiotowe obiekty w 1994 r., a całość działki jest używana w celu wypoczynku letniego. Teren, na którym położona jest działka, leży w granicach [...] Parku Krajobrazowego, stanowiącego szczególnie chroniony obszar nadmorski, na którym zabrania się lokalizowania i budowy domków letniskowych. Szczególne rygory dotyczące ochrony powyższego terenu zostały określone w przepisach ustawy o ochronie przyrody oraz w rozporządzeniu Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dziennik Urzędowy Województwa G. Nr [...], poz. 139). Przepisy te zakazują na terenie [...] Parku Krajobrazowego m.in. lokalizowania i budowy domów letniskowych. Organ podkreślił, że przesłankę "wybudowania obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami" należy oceniać według stanu prawnego w dacie wznoszenia obiektu, zaś przesłankę uzasadnienia rozbiórki "innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 ww. ustawy" − według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Rozstrzygnięcie o rozbiórce jest uzasadnione zatem nie tylko faktem wybudowania obiektów w warunkach samowoli budowlanej, ale także pobudowaniem ich w miejscu podlegającym szczególnej ochronie prawnej wynikającej z odrębnych przepisów. W odwołaniu od powyższej decyzji S. Ż. podniósł, że nie zgadza się z decyzją nakazującą rozbiórkę i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że [...] października 1993 r. kupił [...] działki nr [...] o obszarze [...] ha położonej w K. B. od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w J.. Działka ta była wówczas zaniedbaną łąką, na której odwołujący się na przełomie kwietnia i maja 1994 r. pobudował domek drewniany o powierzchni [...] m2. Ponadto wskazał, że od 1995 r. większość właścicieli działek usilnie stara się o przekwalifikowanie działek przez Radę Gminy z rolniczych na rekreacyjne, lecz bezskutecznie. Niezależnie od powyższego S. Ż. podał, że zgłosił swój domek do Urzędu Gminy celem naliczania podatku od nieruchomości i taki podatek płaci od trzech lat w kasie gminy. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ wskazał, że bezspornym jest, że przedmiotowe drewniane obiekty zostały wybudowane przez odwołującego w 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a obiekty pełnią funkcję rekreacji indywidualnej, gospodarczą i sanitariatu. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (01.01.1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Powołując się na treść art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane organ podał, że w niniejszym stanie faktycznym obiekty budowlane znajdują się na działce leżącej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody P. nr [...] z dnia [...] listopada1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27, poz. 139 ze zm.), zakazujące m.in. lokalizacji i budowy domków letniskowych oraz innych obiektów towarzyszących zabudowie rekreacyjnej. Ograniczenia wynikające z wyżej wymienionych przepisów stanowią ważną przyczynę, w tym przypadku wynikającą z przepisów szczególnych. Organ nadto wskazał, że inną ważną przyczynę wynikającą z przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi również przypadkowa lokalizacja, jak i przypadkowa architektura przedmiotowego obiektu, powodująca chaos przestrzenny oraz degradację środowiska naturalnego i nieuregulowanie gospodarki wodno-ściekowej, mającej wpływ na degradację środowiska naturalnego. Powołując się na powyższe ustalenia organ II instancji wskazał, że wydanie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego wraz z towarzyszącą zabudową, w oparciu o przepis art. 37 ust.2 jest prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, a mianowicie, że od 1995 r. odwołujący stara się o przekwalifikowanie działki rolniczej na rekreacyjną, to nie może on stanowić podstawy do wstrzymywania decyzji o rozbiórce. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania decyzji. Również opłacanie podatku od nieruchomości nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. S. Ż. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podał, że w 1994 r. władze gminy K. przystąpiły do sporządzania projektu miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, w którym ujęto również przekształcenie działek na rekreacyjne, lecz prace te nie zostały zakończone. Od tego czasu skarżący rokrocznie występował do Urzędu Gminy o przekształcenie działek na rekreacyjne, lecz bezskutecznie. Skarżący podnosił, że działki mają charakter typowo rekreacyjny z uwagi na niewielką powierzchnię, co musiało być okolicznością znaną władzom gminy. Obecnie teren jest uporządkowany i jest upiększany dzięki pracy właścicieli działek. Natomiast właśnie dokonanie rozbiórek doprowadzi do degradacji i dewastacji środowiska. Nadto skarżący ponownie powołał się na tę okoliczność, że płaci na rzecz Urzędu Gminy podatek od nieruchomości, a skoro Gmina taki podatek pobiera to oznacza, że wyraża zgodę na legalizację zabudowy, skarżący podał, że gdy budował domek w roku 1994 uznawał, że budowla jest legalna, gdyż takiej informacji udzielił mu prezes spółdzielni. Odnośnie usytuowania działki na terenie [...] Parku Krajobrazowego skarżący zarzucił, że w czasie gdy budował swój domek jego działka nie znajdowała się na terenie parku krajobrazowego, a nadto domek powstał przed wydaniem ww. rozporządzenia Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. Zdaniem skarżącego obszar jego działki nie znajduje się w ogóle na terenie Parku Krajobrazowego, a nadto skoro od czasu zbudowania domku w maju 1994 r. do czasu orzeczenia rozbiórki w listopadzie 2004 r. minęło dziesięć lat, to sprawa uległa przedawnieniu. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wybudował obiekty budowlane o konstrukcji drewnianej, pełniące funkcję rekreacji indywidualnej oraz urządzenia z nim związane o funkcji gospodarczej i sanitariatu na przedmiotowej działce w 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie realizacji tej inwestycji przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem trwale lub nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przedmiotowe obiekty, są obiektami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, zarówno obiekt budowlany opisany w decyzjach administracyjnych pełniący funkcję rekreacji − letniskową, jak i drewniany budynek pełniący funkcję budynku gospodarczego i urządzenie o konstrukcji drewnianej pełniące funkcję sanitariatu są tymczasowymi obiektami budowlanymi, wymagającymi pozwolenia na budowę. Do wniosku takiego skłania interpretacja art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zawierającego definicję legalną pojęcia "obiekt budowlany". Zgodnie z tą definicją przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. Natomiast za budowę uważa się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od zasady przewidzianej w art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagały między innymi budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji tymczasowych obiektów, takich jak przykładowo magazyny czy sanitariaty, zbudowanych na działkach niebędących działkami pracowniczymi. Stosownie do powyższych uregulowań prawnych nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem prac polegających na wykonaniu domku letniskowego, tymczasowego magazynu, czy też sanitariatu inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), która w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu jej art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a mianowicie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przywołany przez organy administracji jako podstawa wydania decyzji stanowi, że terenowy organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W sprawie niniejszej teren działki nie był objęty w chwili wydawania zaskarżonej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast działka skarżących położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obejmuje ona łąki trwałe na IV kl. gruntu. Zarzut skarżącego, że jego działka znajduje się poza obszarem Parku Krajobrazowego jest niezasadny. Z załączonych do akt sprawy wypisów z map obejmujących teren z oznaczoną granicą [...] Parku Krajobrazowego wynika, w sposób bezsporny, że działka nr [...] znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Również bezzasadny jest zarzut skarżącego, że skoro wybudował swój domek w maju 1994 r., a więc przed dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia Wojewody G. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego, to postanowienia rozporządzenia nie dotyczą skarżącego. Wskazać należy, co już prawidłowo ustaliły organy administracji, że ocena przesłanki uzasadniającej rozbiórkę z innych ważnych przyczyn niż wymienione w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dokonywana jest według stanu prawnego w dacie orzekania przez organy administracji, nie zaś w dacie pobudowania obiektów. Organy administracji ustalając zatem istnienie ważnych przyczyn, zobowiązane były do zastosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania rozbiórki, w okolicznościach sprawy przepisów dotyczących zakazów i ograniczeń istniejących na terenie parku krajobrazowego. Z ustaleń faktycznych wynika więc bezspornie, że przedmiotowe obiekty zrealizowano bez pozwolenia na budowę na terenie leżącym na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują rygory i ograniczenia wynikające z rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27, poz. 139 ze zm.). Przepisy te m.in. zakazują lokalizacji i budowy domów letniskowych i innych obiektów towarzyszących zabudowie rekreacyjnej na terenie [...] Parku Krajobrazowego (§ 3 ust. 1 pkt 6 tegoż rozporządzenia). W niniejszym stanie faktycznym, skoro budowa obiektów budowlanych nastąpiła bez wymaganych prawem zezwoleń i na terenie [...] Parku Krajobrazowego, to uznać należy, że zachodzą inne ważne przyczyny, wynikające z wyżej powołanych przepisów szczególnych, uzasadniające wydanie orzeczenia nakładającego obowiązek rozbiórki w oparciu o dyspozycję art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy. Wymieniony wyrok został zaskarżony przez S. Ż. skargą kasacyjną. Skarżący zarzucił nią naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w następstwie oddalenia jego skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na: a) oparciu decyzji o nieobowiązujące przepisy prawa miejscowego − naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, b) błędnej wykładni przepisu art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, c) naruszeniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które miały wpływ na wynik sprawy, a uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wymienionych zarzutów skarżący wniósł o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku. 2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. 3. Udzielenie skarżącemu prawa pomocy poprzez zwolnienie od ponoszenia opłaty od skargi kasacyjnej. Uzasadniając te zarzuty skarżący podniósł, iż w dacie budowy przez niego przedmiotowych obiektów budowlanych nie istniał jeszcze [...] Park Krajobrazowy i nie obowiązywały ograniczenia związane z utworzeniem tego parku. W tej sytuacji stosowanie rygorów wprowadzonych w późniejszym okresie narusza podstawowe zasady państwa prawa wynikające z Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok nie naruszył bowiem przepisów wymienionych w podstawie tej skargi ani przez wadliwe zastosowanie, ani przez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty te stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tymi zasadami i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o ochronie przyrody został utworzony w 1994 r. [...] Park Krajobrazowy, na terenie którego znajdują się wybudowane wcześniej przez skarżącego bez koniecznego pozwolenia na budowę, sporne obiekty budowlane. W sprawie jest kwestią bezsporną, że utworzony w 1994 r. [...] Park Krajobrazowy istnieje również obecnie i istniał w czasie wydawania zaskarżonych do WSA decyzji i że zgodnie z przepisami na jego terenie niedopuszczalne jest lokowanie nowych obiektów budowlanych o charakterze domów rekreacyjnych. W tej sytuacji zastosowanie przez organy art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. − Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) było w pełni zgodne z obowiązującym prawem. Przepis ten przewiduje bowiem nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Skarżący nie podważa ustaleń, że sporne obiekty budowlane zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy, gdyż pobudowano je bez koniecznego pozwolenia na budowę, na gruncie rolnym nieprzeznaczonym na ten cel. Trafne jest też stanowisko Sądu I instancji, iż "inne ważne przyczyny" w rozumieniu omawianego przepisu należy ustalać i oceniać na datę wydania zaskarżonych decyzji. Przyczyny te, a więc zakaz zabudowy w NPK obiektów rekreacji indywidualnej, konieczność likwidacji samowolnie i wbrew prawu wzniesionych obiektów, likwidacja chaosu przestrzennego i architektonicznego − zostały wykazane w zaskarżonej decyzji. Skarżący nie może przy tym powoływać się na stosowanie wobec niego prawa, które nie obowiązywało w czasie budowy przedmiotowych obiektów, bowiem w 1994 r. obowiązywał art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący prawną podstawę decyzji. Skarga kasacyjna nie wykazała więc istnienia żadnego naruszenia prawa przepisów wskazanych w podstawie zaskarżenia. Skarga ta podlega więc oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).