II SA/Łd 91/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup okularów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] nr [...] w części odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup okularów; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat S. B.-D. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należnym od tej kwoty podatkiem VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Łd 91/06 UZASADNIENIE Decyzja ([...]) z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. odmówił przyznania D. K. pomocy w formie świadczenia pieniężnego – zasiłku celowego na zakup okularów w wysokości 300 zł, a jednocześnie udzielił Pani K. pomocy w formie świadczenia pieniężnego – zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu okularów w wysokości 60 zł. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód na osoby samotnie gospodarującej lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego zgodnie z art. 8 ust. 1 w/w ustawy. Ocena materiału dowodowego sprawy w świetle powyższej regulacji prawnej pozwoliła na uznanie, iż z uwagi na sytuację materialną strony, zasadnym jest przyznanie jej świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego. W kwestii wysokości udzielonej pomocy organ wskazał, iż kwota, o jakiej przyznanie starała się strona, znacznie przekraczała możliwości finansowe Ośrodka, który brał pod uwagę konieczność zaspokojenia potrzeb bytowych wszystkich osób i rodzin z terenu miasta R.. Przy weryfikacji wniosków organ przyznaje pomoc uwzględniając potrzeby osób ubiegających się o nią w zależności od stopnia pilności zabezpieczenia zgłoszonej potrzeby oraz możliwości finansowych pomocy społecznej. Natomiast wysokość przyznanego zasiłku została ustalona po analizie cen okularów w zakładach optycznych na terenie miasta R., które wynoszą, dla okularów "do bliżej" od 53,40 zł do 65,00 zł, natomiast "dla dali" od 65,00 zł do 100,00 zł. Różnica w cenie podyktowana jest również różnicą w jakości szkieł, w zależności czy są to szkła wieloogniskowe, czy nie, jednakże z przedłożonej do akt recepty nie wynika by konieczny był zakup okularów ze szkłami wieloogniskowym, takie zalecenie sformułował jedynie właściciel zakładu optycznego, w którym była strona. W odwołaniu z dnia [...] strona wyjaśnia, iż potrzebuje dwóch par okularów, okulary do codziennego użytku, na stałe do wykonywania bieżących czynności oraz drugie do czytania i pisania. Podniosła także, iż suma, jaka została jej przyznana nie wystarczy na realizacje obu recept, gdyż jedna para okularów kosztuje od 160 zł wzwyż a do kwoty tej należy doliczyć także cenę etiu. Decyzją ([...] ) z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, poczynione ustalenia i stanowisko zajmowane przez organ I instancji. Wyjaśnił, iż Ośrodek dysponuje bardzo ograniczonymi środkami na realizację zadań własnych gminy (na dzień 25.10.2005r. wykorzystano 98 % środków) i dlatego też w pełni uzasadnione było przyznanie zasiłku celowego na zakup jednej pary okularów, pary najbardziej potrzebnej lub pary, której koszt mieści się w granicach przyznanej kwoty zasiłku. Jednocześnie organ nie wyłącza możliwości ponownego złożenia przez stronę wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup drugiej pary okularów, jeśli sytuacja materialna strony nadal nie będzie jej pozwalała na samodzielne finansowanie zakupu. Podkreślił, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i wiąże się z koniecznością uwzględnienia potrzeb wszystkich osób wnioskujących o pomoc społeczną i jednocześnie możliwości finansowych ośrodka. Zasiłek celowy ma bowiem zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe, w szczególności, ma pokryć koszty zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw mieszkania. Nadto w myśl przepisu art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, nie mogą być bierne i oczekiwać, że pomoc społeczna zabezpieczy ich wszystkie potrzeby. W przypadku skarżącej współdziałanie w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji może przejawiać się w złożeniu wniosku o stwierdzenie stopnia niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wyjaśniła, iż zaskarżona decyzja pozbawia ją możliwości podjęcia pracy polegającej na przepisywaniu tekstu na komputerze i jednocześnie utrudnia komunikację z urzędami, ponieważ nie jest w stanie zapoznać się z dokumentami swej sprawy. Nadto w czasie jednej z wizyt w urzędzie pożyczyła okulary od innego petenta, jednakże umożliwiono jej przeczytanie tylko jednej kartki, w odniesieniu do reszty dokumentów została poinformowana, iż pozostałe pisma zawierają prywatne przemyślenia pracownika socjalnego i nie wolno ich czytać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, iż zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do kwestionowania wysokości przyznanej pomocy pieniężnej i są zbieżne z zarzutami podnoszonymi w treści odwołania, do których Kolegium ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, których skutkiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup okularów. Jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, której przestrzeganie zapewnia jego prawidłowy przebieg jest określona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071 ze zm.) zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup okularów w kwocie 300 zł i jednocześnie przyznająca zasiłek celowy na zakup okularów w kwocie 60 zł. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w szczególności przepisu art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie, z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw mieszkania. W przepisie art. 8 ust. 1 w/w ustawy, ustawodawca sprecyzował, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom jeżeli dochód na osoby samotnie gospodarującej lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego. Istotne jest natomiast, iż sposób sformułowania przepisu art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, jednoznacznie wskazuje, iż "zasiłek może być przyznany", zatem organ może, lecz nie musi udzielić stronie wnioskowanej pomocy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Powyższe uwagi są istotne, ponieważ przede wszystkim w odniesieniu do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 kpa, który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uprawnienie organu do wydawania decyzji uznaniowych nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, jednocześnie obliguje organ do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981r., SA 234/81, ONSA 1981/1/23; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998r., II SA 506/98, System Informacji prawnej LEX, LEX nr 41383). Organy administracji publicznej obowiązane są zatem, w szczególności w odniesieniu do tego rodzaju decyzji, do przestrzegania wszystkich zasad postępowania administracyjnego, które są następstwem zasady określonej w art. 7 kpa. Obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego sprawy pociąga za sobą konsekwencje w postaci prawidłowego, a zatem spełniającego wymagania określone w art. 107 kpa, sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa), winno umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, dlatego też uzasadnienie winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Dla potrzeb niniejszej sprawy istotne jest rozstrzygnięcie czy zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo skonstruowane uzasadnienie faktyczne, które zgodnie z art. 107 § § 3 kpa powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają powyższych wymogów, tym samym nie została zrealizowana ogólna zasada przekonywania (art. 8 kpa). Organy orzekające w niniejszej sprawie posługują się ogólnymi sformułowaniami określając charakter i istotę pomocy społecznej, podkreślają, iż Ośrodek nie posiada wystarczających środków finansowych na udzielenie pomocy w żądanym przez stronę zakresie. Jednakże są to jedynie lakoniczne stwierdzenia nie poparte żadnymi argumentami, nie zostało wskazane, jakimi środkami Ośrodek dysponuje, jakie jest przeznaczenie tych środków, ile już wykorzystano. Wprawdzie w uzasadnieniu organu II instancji znajduje się wzmianka, iż "Ośrodek dysponuje bardzo ograniczonymi środkami na realizację zadań własnych gminy (na dzień 25.10.2005r. wykorzystano 98 % środków)", jednak na tym się kończy. Natomiast do akt sprawy załączone jest zestawienie, opisany plan wydatków, z którego należało wywieść konkretne wnioski a następnie zamieścić je w uzasadnieniu decyzji. A jednocześnie skoro organ wskazał, iż Ośrodek na dzień [...] wydatkował już 98 % środków finansowych to powinien wyjaśnić stronie dlaczego nie może przyznać jej świadczenia pieniężnego ze środków, które pozostały tj. z tych 2 %. Szczególna rola uzasadnienia polega bowiem na przekonaniu strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne dla niej rozstrzygnięcie, to istniały ku temu istotne powody. Uzasadnienie wydane z uwzględnieniem powyższych uwag stanowiłoby wypełnienie tej roli, z której organ nie jest zwolniony również w przypadku wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Ponadto organ ograniczył się do stwierdzenia, iż sytuacja materialna strony uzasadnia decyzję o przyznaniu jej pomocy, jednakże w żadnym z uzasadnień nie została opisana ta sytuacja zaś w aktach sprawy znajduje się szczegółowa dokumentacja. Organ prowadząc postępowanie, ustalając czy strona spełnia przesłanki do przyznania jej pomocy musiał się z tymi dokumentami zapoznać, na ich podstawie podjął rozstrzygnięcie i dlatego też wszystkie poczynione ustalenia i sformułowane wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Skoro organ uznał, iż sytuacja materialna strony stanowi przesłankę przyznania jej pomocy to powinien to poprzeć argumentami, w szczególności, jeśli pisze jednocześnie, iż "wprawdzie kwota przyznanego zasiłku celowego nie pokrywa w całości kosztów zakupu 2 par okularów, to jednak skarżąca będzie mogła za tę kwotę zakupić 1 parę okularów, najbardziej potrzebnych lub tych, których koszt mieści się w granicach przyznanej kwoty zasiłku". Jeśli strona składa wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup 2 par okularów to oznacza to, że nie jest w stanie sfinansować tego zakupu, a jeśli organ stoi na innym stanowisku to winien je uzasadnić. Organ orzekający w sprawie powinien zatem szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, przedstawić wszelkie argumenty za i przeciw, opisać poczynione ustalenia i ustosunkować się do nich. Obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/4. Zwrócić należy również uwagę na naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, przepisu art. 10 kpa, który zakreśla ramy zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału obejmuje wszystkie fazy postępowania administracyjnego a zachowanie wymagań określonych, w art. 10 kpa nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonych w sprawie czynności, dowodów. Natomiast w aktach niniejszej sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający umożliwienie stronie zapoznanie się z poczynionymi ustaleniami i zajmowanym stanowiskiem. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. – wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX Nr 53441. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważyć ich ocenę w świetle przesłanek określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej a wywiedzione w ten sposób stanowisko uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, przy uwzględnieniu wszystkich powyższych uwag. Należy jeszcze raz podkreślić, iż rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego a zasiłek ten ma na celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, dlatego też uzasadnienie podjętej decyzji wino spełniać wszystkie wskazane powyższej wymogi i jednocześnie przekonywać stronę o swej słuszności w świetle poczynionych ustaleń. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.