II SA/Go 90/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi S.N., J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 144, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w związku z § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 63, poz. 1059) oraz art. 104 Kpa, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania: 1. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1060,00 zł dla J. i S.N. współwłaścicieli działki nr [...], 2. zaliczył na poczet opłaty adiacenckiej wartość świadczeń wniesionych przez strony w gotówce, na rzecz budowy wodociągu, w kwocie 1115,00 zł wskazując, że skutkuje to brakiem obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w miejscowości i dokonanie odbioru technicznego w dniu [...] listopada 2002 r. stworzyła warunki podłączenia do wodociągu nieruchomości – działki nr [...] stanowiącej współwłasność stron, co spowodowało wzrost jej wartości (ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego). Przywołując przepis § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, organ ustalił, iż stawka opłaty adiacenckiej wynosi 20 % różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci wodociągowej, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości różnicę wartości ustalono na 5300 zł, zatem wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 1060 zł. Ustalając, że właściciel działki wniósł świadczenie w gotówce w wysokości 1115 zł z tytułu opłaty partycypacyjnej, zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość tego świadczenia zaliczono na poczet należnej opłaty. Skutkowało to brakiem obowiązku uiszczenia opłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji S. i J.N. zarzucili, iż jest ona sprzeczna z postanowieniami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez wymuszenie w 2002 r. bezprawnej opłaty partycypacyjnej w kosztach budowy sieci wodociągowej i następne zaliczenie jej na poczet opłaty adiacenckiej. Odwołujący się wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 144 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Przytaczając treść przepisów art. 143 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami skład orzekający Kolegium, na podstawie akt sprawy stwierdził, że końcowy odbiór techniczny budowy nastąpił w dniu [...] listopada 2002 r. (dowód protokół końcowego-technicznego odbioru robót wodociągowych na obiekcie wodociąg grupowy zadanie 4 i 4a). Skoro w tym dniu odbył się odbiór techniczny sieci wodociągowej, zatem w ocenie organu w tym dniu zostały stworzone warunki podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzenia wodociągowego. Od następnego dnia organ odwoławczy liczył więc termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ww. ustawy. W tych okolicznościach organ drugiej instancji uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 r. została wydana przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, jednakże w dacie orzekania organu odwoławczego (poprzez wydanie decyzji ostatecznej) termin ten już upłynął. Organ stwierdził zatem, że opłata adiacencka nie może zostać wymierzona, a więc wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. S. i J.N. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając jej nieadekwatną do materii sprawy ocenę stanu faktycznego, błędną ocenę wybiórczych dowodów przedłożonych przez Wójta Gminy, naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nieustosunkowanie się do kwestii zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej, poniesionej przez nich opłaty partycypacyjnej w budowie wodociągu. Skarżący podnieśli także zarzuty, że operat szacunkowy został opracowany niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, czym naruszono art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli (art. 32 Konstytucji RP) poprzez faktyczne obciążenie opłatą adiacencką tylko mieszkańców, przy czym 150 właścicieli obciążono wbrew art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż sieć wodociągową oddano do użytku późną jesienią 2001 r. W obszernym uzasadnieniu skargi S. i J.N. szczegółowo opisali etapy realizacji inwestycji wodociągowej począwszy od 2000 r., uwzględniając między innymi kłopoty związane z pozyskaniem odpowiedniej ilości wody pitnej dla miejscowości, zagadnienia konieczności opracowania projektu technicznego sieci wodociągowej, uzyskiwania pozwolenia na budowę, decyzji właściwych organów oraz okoliczności związane z pozyskiwaniem przez gminę środków na realizację inwestycji i rozliczeń z wykonawcami. Podważając ustaloną przez organy datę stworzenia warunków do podłączenia się do sieci jako [...] listopada 2002 r. skarżący stwierdzili, że sieć była gotowa do eksploatacji już wcześniej a organ sam umorzył postępowanie w wielu sprawach na skutek wcześniejszego arbitralnego przyjmowania jako stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej niewłaściwych dat. Skarżący wskazali, że mimo, iż Rada Ministrów w wykonaniu delegacji zawartej w art. 148 a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wydała rozporządzenia określającego moment umożliwienia przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że moment ten występuje zawsze wtedy gdy wykonawca sieci przekazuje inwestorowi protokolarnie do eksploatacji - zagospodarowania określony odcinek sieci w ulicy, w kilku ulicach danej miejscowości, względnie całej miejscowości. Do skargi dołączono plik dokumentów na poparcie jej twierdzeń. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie nie było potrzeby odnoszenia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do merytorycznych argumentów odwołujących się. Dlatego organ nie mógł zająć stanowiska, jeżeli chodzi o pobranie opłaty partycypacyjnej w kwocie 1115 zł w kosztach budowy sieci wodociągu gminnego. Przepis art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć bowiem zastosowanie wtedy, gdy powstanie obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej. W ocenie organu, także w sytuacji potrzeby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, dokonywanie części ustaleń wskazanych przez skarżących m.in. w zakresie fakturowania robót, udzielania pozwoleń na budowę, wykonywania wcześniejszych zadań inwestycyjnych (nr 1-3), kosztorysów i kosztów realizacji tych zadań, czy też zasadności wykonywania dodatkowych prac, byłoby niecelowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważy, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a", Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ww. ustawy). Ponadto Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepisy w tym zakresie stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem jednak nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (art. 143 ust. 1 ww. ustawy). Materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi przepis art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2). Ponadto w art. 148a ww. ustawy, ustanowiono dla Rady Ministrów delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, kryteriów uznawania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, wskazując przykładowo kryteria, jakie należy wziąć pod uwagę. Sąd zwrócił uwagę, iż niewypełnienie przez Radę Ministrów delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, znacznie utrudnia organom wykonawczym gminy dokonanie właściwej oceny, czy w konkretnym przypadku prowadzenia inwestycji w zakresie budowy, rozbudowy czy też modernizacji urządzeń infrastruktury technicznej powstaje obowiązek partycypacji w ich kosztach przez właścicieli nieruchomości, co do których stworzono warunki do podłączenia do poszczególnych urządzeń lub korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie Sądu, nie oznacza to jednakże, iż w tej sytuacji niemożliwym jest na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, ustalenie tego momentu, w którym zostały stworzone rzeczywiste warunki do legalnego podłączenia nieruchomości do konkretnego urządzenia i w konsekwencji ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, iż dokumentem umożliwiającym określenie w niniejszej sprawie daty stworzenia rzeczywistych warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci wodociągowej był protokół końcowego odbioru robót zadań 4 i 4a z dnia [...] listopada 2002 r. Protokół ten stwierdza fakt zakończenia robót, odebrania ich przez komisje i jednocześnie stworzenie warunków do użytkowania. Dlatego też od dnia następnego rozpoczął bieg 3 letni termin przedawnienia umożliwiający nałożenia na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt l SA 1712/99, Lex 55778). Organ jednoznacznie ustalił zatem datę faktycznego terminu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, wobec czego nie można zgodzić się z zarzutem skargi naruszenia w tym zakresie przepisów art. 7 i 77 Kpa. Negując ustalenia organu w tym zakresie skarżący nie wskazali z kolei jednoznacznie ani w odwołaniu, ani też w skardze, w jakiej dacie (w ich ocenie) stworzono warunki do podłączenia ich nieruchomości do sieci wodociągowej. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa sposobu liczenia wskazanego terminu, odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 110-116 Kodeksu cywilnego. W myśl art. 112 Kc, termin ciągły oznaczony w latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu. W związku z powyższym prawidłowo Kolegium rozpoznając ponownie sprawę administracyjną jako organ drugiej instancji w jej całokształcie stwierdził, iż w dacie orzekania tj. 6 grudnia 2005 r. upłynął już trzyletni termin przedawnienia umożliwiający nałożenie na skarżących opłaty adiacenckiej w drodze decyzji administracyjnej. Z tego powodu, zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało w myśl przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić nieostateczną decyzję merytoryczną organu pierwszej instancji i jednocześnie umorzyć wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie ustalenia niniejszej opłaty w całości. Należy zgodzić się w tym zakresie ze stwierdzeniem organu, iż okoliczności wskazane w skardze oraz dokumenty do niej dołączone, nie dają podstawy do odmiennego ustalenia daty formalnego stworzenia dla skarżących warunków do ewentualnego podłączenia ich nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, iż w przypadku ustalenia daty wcześniejszej - postępowanie w tej sprawie tym bardziej jako bezprzedmiotowe należałoby umorzyć. Jako prawidłowe Sąd ocenił ustalenia organu odwoławczego, iż w dacie orzekania przez ten organ przedawnienie możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, ponad wszelką wątpliwość, nastąpiło. Podkreślenia wymaga fakt, iż na skutek decyzji organu drugiej instancji decyzja Wójta Gminy została wyeliminowana z obrotu prawnego, a ponadto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej umorzone w całości. Oznacza to, że skarżący nie mają obowiązku uiszczania tej opłaty. Natomiast analiza akt sprawy, zwłaszcza odwołania oraz skargi S. i J.N. wskazuje, iż w postępowaniu odwoławczym oraz zainicjowanym na skutek skargi postępowaniu sądowoadministracyjnym, domagali się oni poza kontrolą zgodności z prawem decyzji administracyjnych także dokonania przez organ, a następnie Sąd, wszechstronnej kontroli działalności organów gminy od 2000 r. w zakresie planowanej i zrealizowanej inwestycji - budowy sieci wodociągowej. Jak wskazano wyżej, sądy administracyjne nie zostały powołane do kontroli prawidłowości, gospodarności czy też rzetelności działalności organów samorządowych, lecz jedynie do badania zgodności z prawem poddanych ich kontroli konkretnych aktów czy też czynności. Także rolą organu odwoławczego w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, nie było weryfikowanie całości dokumentacji związanej z prowadzoną inwestycją. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niezajęcia przez Kolegium stanowiska w kwestii decyzji Wójta Gminy w zakresie zaliczenia na poczet ustalonej [...] października 2005 r. opłaty adiacenckiej w wysokości 1060,00 zł, opłaty partycypacyjnej w kosztach budowy sieci wodociągu w wysokości 1.115 zł, należy wskazać, iż nie może on stanowić podstawy do zakwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W ustalonym stanie faktycznym organ bowiem uchylił decyzję w całości zarówno w zakresie orzeczenia o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak i zaliczenia na jej poczet poniesionych przez skarżących opłat związanych z partycypacją w kosztach budowy sieci wodociągowej. Wobec uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia całego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie stanowi istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej zaniechanie szczegółowego merytorycznego ustosunkowywania się do tych zarzutów odwołania, które pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Podobnie wobec zgłoszonego w odwołaniu zarzutu nieważności decyzji organu pierwszej instancji, prawidłowo Kolegium rozpoznało odwołanie jako organ drugiej instancji w trybie zwyczajnego postępowania administracyjnego, które wyprzedza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie postępowania nadzwyczajnego (np. na stwierdzenia nieważności). Na marginesie Sąd zważył, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie prawidłowości czy też istnienia podstaw prawnych do ponoszonych wcześniej przez skarżących opłat partycypacyjnych w kosztach budowy wodociągu. Jeżeli skarżący uprzednio dobrowolnie, na podstawie umowy cywilnoprawnej uczestniczyli w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej, dążąc pośrednio do polepszenia standardów swojej nieruchomości, to ewentualnych roszczeń z tym związanych winni dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Wobec umorzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, która na skutek upływu okresu przedawnienia nie może być już ustalona przez organ gminy, nie ma bowiem obecnie podstaw do orzekania o potrącaniu z ewentualnej opłaty adiacenckiej jakichkolwiek kwot, a tym bardziej oceny w przedmiotowym postępowaniu okoliczności poniesienia kosztów udziału w budowie urządzeń infrastruktury technicznej przez mieszkańców gminy. Ponadto niezasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 32 Konstytucji RP czyli zasady równego traktowania obywateli. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważniają wójta do nałożenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, lecz pozostawiają to jego uznaniu. Skoro powszechnie obowiązujące przepisy prawa umożliwiają nałożenie na konkretnego obywatela zindywidualizowanego obowiązku, to faktu niewyegzekwowania tożsamego obowiązku od innego obywatela, nie można interpretować jako naruszenia praw podmiotowych jednostki. Z tych powodów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak sentencji. Wobec oddalenia skargi, zgodnie z przepisem art. 200 a contrario ww. ustawy, stronie skarżącej nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.