IV SA/Wa 440/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi "A." sp.z o.o. w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżone postanowienie - IV SA/Wa 440/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., znak l.dz. [...], Minister Kultury, zwany dalej także "organem odwoławczym" (-) uchylił w całości postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 2001 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w W., (-) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury wskazał, iż: (-) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. organ I instancji uzgodnił przedłożony mu projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; (-) postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Generalny Konserwator Zabytków uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji; (-) wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2003 r.. sygn. akt IV SA 4317/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r.; (-) z uwagi na powyższe Minister Kultury ma obowiązek ponownie, jako organ II instancji, rozpatrzeć zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2001 r., wniesione przez J. Z. Zreferowawszy powyższe Minister Kultury, rozpatrując wspomniane zażalenie stwierdził, co następuje. Podstawą prawną dokonania uzgodnień jest art.40 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) w związku z art.85 ust.l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717). Zgodnie z tym przepisem decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wprawdzie teren inwestycji znajduje się na obszarze o funkcji mieszkaniowo -usługowej MU-23 (zgodnie z postanowieniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r. - Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), niemniej jednocześnie stanowi otoczenie zabytku - [...] w W., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Ponadto Park [...] oznaczony jest na rysunku planu miejscowego jako strefa KZ -strefa ochrony prawnej konserwatora zabytków. Z racji powyższego organ konserwatorski jest upoważniony do oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz rozstrzygnięcia, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru. Minister Kultury wskazał, iż przy formułowaniu ocen w powyższym zakresie obowiązany jest stosować się - zgodnie z art.30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) - do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2003 r., uchylającym poprzednie rozstrzygniecie drugoinstancyjne w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego planowanej inwestycji. Zalecenia te są następujące: po pierwsze - kryterium oceny dokonywanej przez organy konserwatorskie ma być to, czy planowana inwestycja nie przyczyni się do zeszpecenia zabytku lub też widoku na ten zabytek, po drugie - dokonana ocena, mająca charakter uznaniowy, winna być uzasadniona w taki sposób, aby nie nosiła cech dowolności, po trzecie - ewentualna odmowa uzgodnienia nie może być motywowana innymi względami, niż wiążące się z ochroną zabytku. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż wybudowanie przez inwestora planowanego budynku o wysokości 12,5 metra byłoby ewidentnym złamaniem linii widokowej z ulicy [...] na Park [...]. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 zpóźn.zm.) wynika, iż wysokość budynku licząca powyżej 12 metrów plasuje ten budynek w grupie średniowysokich. Dużo większe niż zakłócenie widoku na zabytek ma jednakże w ocenie Ministra Kultury zeszpecenie otoczenia zabytku w razie realizacji planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie to wywodzi się z doktryny konserwatorskiej. Już w Karcie Ateńskiej z 1931 r. zalecono przy wznoszeniu budowli respektowanie charakteru miasta, szczególnie w sąsiedztwie zabytków, których otoczenie winno być przedmiotem szczególnej troski. W Zaleceniach dotyczących ochrony zespołów zabytkowych i tradycyjnych i ich roli w życiu współczesnym, sformułowanych 1976 r. w Nairobi podkreślono, iż "każdy zespół zabytkowy lub tradycyjny i jego otoczenie powinny być traktowane w ich charakterze globalnym jako spójna całość, której równowaga i specyficzny charakter zależą od syntezy elementów składowych, obejmujących także strefy otaczające'". Oceniając, stosownie do powyższych założeń, czy planowana inwestycja wtapia się harmonijnie w strukturę przestrzenną i w charakter zabudowy terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego parku, organ odwoławczy stwierdził, iż istniejąca w otoczeniu zabytku zabudowa jest wprawdzie zróżnicowana pod względem architektonicznym (tak jak to wskazał w swoim wyroku NSA), niemniej jest to zabudowa niska, jednorodzinna i położona na ogrodowych działkach. W ocenie Ministra Kultury zasadnicze znaczenie przyznać należy wnioskom zawartym w sporządzonej w sprawie opinii rzeczoznawcy z Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego przy Ośrodku Dokumentacji Zabytków z dnia [...] października 2001 r. W opinii tej stwierdza się, iż "projektowany budynek swoimi gabarytami, a zwłaszcza wysokością (...) nawiązuje bardziej do budynków typu bloków mieszkalnych niż domów typu willowego, wbrew wytycznej zamieszczonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązującej projektantów do kształtowania zabudowy na działce przy ulicy [...] w sposób zapewniający formą architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, bardzo znacząco odróżnia się od zabudowy mieszkaniowej rozlokowanej na działkach położonych po wschodniej stronie ulicy [...], graniczących bezpośrednio z północną częścią zabytkowego Parku [...]. Zatem bezsprzecznie jego realizacja w proponowanym kształcie architektonicznym (...) do pewnego stopnia zagrozi wartościom przestrzennym chronionym ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabytkowego Parku [...]". Względy te przemawiają w ocenie organu odwoławczego za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżący podniósł zarzut braku podstaw prawnych do dokonywania uzgodnień konserwatorskich planowanej przez niego inwestycji. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia teren inwestycji objęty był ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r., który nie stanowił podstawy do uznania terenu inwestycji za teren objęty ochroną konserwatorską. Podstawy takiej nie stanowią również przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz.1150 z późn.zm.), jak i ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn.zm.). Gdyby jednakże uznać nawet, iż podstawa prawna do dokonania uzgodnień konserwatorskich istniała w niniejszej sprawie, to i tak należy wyeliminować je z obrotu prawnego z tej racji, iż nosi ono cechy dowolności. Organ oparł się bowiem na ustaleniach ekspertów, które są niejasne. Zaskarżone postanowienie nie precyzuje, jakie konkretne wartości przestrzenne są zagrożone realizacją inwestycji. Nie wskazano także konkretnego interesu społecznego, który stałby na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu sprawy. Ponadto przy orzekaniu organ powołał się na uregulowania pozanormatywne, takie jak Karta Ateńska z 1931 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Należy ponadto wskazać, iż: (-) wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r., sygn.akt OSK 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2003 r., uchylający postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r., (-) wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 546/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie uchylił wskazane wyżej postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków, (-) wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn.akt II OSK 342/05, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od przywołanego wyroku WSA z dnia 18 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów art.7, 77§1, 80 i 107§3 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie to należało wyeliminować z obrotu prawnego. Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wszczęto na wniosek Burmistrza Gminy W. z dnia 6 czerwca 2001 r. (data wpływu pisma do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), tj. pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.40 ust.4 pkt 4 ustawy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury zapadło w dniu [...] grudnia 2003 r., a zatem już po utracie mocy obowiązującej przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym zastąpionej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowy akty prawny zawiera jednakże regulację intertemporalną, stanowiącą, iż do spraw wszczętych a nie zakończonych przed zmianą stanu prawnego decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe (art.85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na tej podstawie Minister Kultury orzekł w niniejszej sprawie. W związku z faktem, iż zaskarżone postanowienie Ministra Kultury zapadło na skutek zapadnięcia wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2003 r., uchylającego postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r., zauważyć należy, iż postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. wydano przed rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej złożonej od wyroku tego Sądu z dnia 5 sierpnia 2003 r., w wyniku czego wyrok ten został uchylony. Pomimo powyższego nie ma podstaw do kierowania pod adresem Ministra Kultury zarzutu wydania orzeczenia przedwcześnie, tj. w szczególności wydania go z kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art.l56§l pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Zarzut taki, prowadzący do konieczności stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r. można by bowiem było poczynić tylko w sytuacji, w której: (-) w dacie [...] grudnia 2003 r. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2003 r. byłby wyrokiem nieprawomocnym, (-) w efekcie powyższego uchylenie tymże wyrokiem postanowienia z dnia [...] listopada 2001 r. nie wywoływałoby skutków prawnych do czasu uzyskania przez ten wyrok waloru prawomocności (tj. rozpatrzenia skargi kasacyjnej od tego wyroku, co nastąpiło dopiero w dniu 25 maja 2004 r., (-) tym samym w dacie [...] grudnia 2003 r. Minister Kultury orzekałby w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałoby w dalszym ciągu postanowienie z dnia [...] listopada 2001 r. Sytuacja taka nie wystąpiła jednakże w niniejszej sprawie, albowiem wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2003 r. zapadł jeszcze pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, której art.57 ust.l stanowił, iż orzeczenia tego sądu (sądu administracyjnego o charakterze jednoinstancyjnym) są prawomocne (z dwoma wyjątkami, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna od wyroku z dnia 5 sierpnia 2003 r. wniesiona została w trybie szczególnym, przewidzianym w art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których nie upłynął termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, strona może, w terminie do dnia 31 marca 2004 r., wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami adm in istracyjnym i. Z powyższego wynika, iż w dacie [...] grudnia 2003 r. Minister Kultury miał podstawy do ponownego orzekania w przedmiocie uzgodnienia planowanej inwestycji pod względem ochrony konserwatorskiej, albowiem w dacie tej postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r. było wyeliminowane z obrotu prawnego. Wyjaśniwszy powyższą kwestię należy stwierdzić, iż zadaniem Ministra Kultury było ponowne rozważenie, czy z punktu widzenia wymogów ochrony zabytków realizację inwestycji można dopuścić. Stosownie do powyższego organ odwoławczy wskazał dwie przesłanki stanowiące w jego ocenie podstawę do odmowy pozytywnego uzgodnienia inwestycji. Po pierwsze organ wskazał, iż inwestycja zeszpeciłaby widok na zabytek (ewidentne złamanie linii widokowej na Park [...]), po drugie (co organ wskazuje jako zastrzeżenie o charakterze zasadniczym), że zeszpeciłaby otoczenie zabytku. W ocenie Sądu przesłanki, na podstawie których organ sformułował powyższe wnioski, nie sąjednakże wystarczające. Nie sposób w tym miejscu nie wspomnieć, iż kwestia zeszpecenia przez inwestycję linii widokowej na Park [...] była już akcentowana w postanowieniu organu konserwatorskiego z dnia [...] listopada 2001 r. w tym samym przedmiocie. Uchylając powyższe postanowienie wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. tutejszy Sąd wskazał, iż opierając rozstrzygnięcie na opinii rzeczoznawcy z Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego przy Ośrodku Dokumentacji Zabytków z dnia [...] października 2001 r. organ nie odniósł się i nie wyjaśnił daleko idących wątpliwości, jakie konkluzje tej opinii budzą. Identyczny zarzut należy poczynić postanowieniu zaskarżonemu obecnie, albowiem jego uzasadnienie opiera się na tej samej opinii. Należy podkreślić, iż zgodnie z art.81 k.p.a. do obowiązków organu administracji publicznej należy ocena, dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona, czy też nie. Z zestawienia tego przepisu z art.lO7§3 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków) a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. W ocenie Sądu opinia rzeczoznawcy nie zawiera klarownych wniosków zarówno w kwestii wpływu inwestycji na widok (ekspozycję) parku Muzeum [...] w W., jak też w kwestii zeszpecenia otoczenia zabytku. W ślad za wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. należy zatem powtórzyć, iż w opinii tej stwierdza się wprawdzie, iż swoimi gabarytami, a zwłaszcza wysokością oraz architekturą planowany budynek znacząco odróżnia się od zabudowy mieszkaniowej rozlokowanej na działkach położonych po wschodniej stronie ulicy [...], graniczących bezpośrednio z północną częścią zabytkowego parku [...]. Autor opinii nie sformułował jednakże jednoznacznego wniosku, iż powyższa okoliczność wpłynie na zeszpecenie widoku na zabytek, czy też zeszpecenie jego otoczenia. Określając ewentualne skutki realizacji inwestycji w proponowanym kształcie rzeczoznawca wskazał, iż inwestycja "do pewnego stopnia zagrozi wartościom przestrzennym chronionym ze wzglądu na bezpośrednie sąsiedztwo zabytkowego Parku [...]". Sformułowanie to jest nieostre, brak mu zarówno kategoryczności (ekspert wskazuje na zagrożenie wartości przestrzennych jedynie "do pewnego stopnia"), jak i precyzji odnośnie tego, co według rzeczoznawcy jest wartością przestrzenną zasługującą na ochronę. W ocenie Sądu treść opinii, koncentrująca się na porównaniu charakteru inwestycji z resztą zabudowy graniczącej z zabytkowym parkiem, nie daje wyraźnych podstaw do utożsamiania pojęcia "zagrożenie wartości przestrzennych" z pojęciem "zeszpecenie widoku na zabytek", czy też "zeszpecenie otoczenia zabytku". Wątpliwości odnośnie tego, czy rzeczywiście realizacja planowanej inwestycji w otoczeniu parku [...] w W. wpłynęłaby w negatywny sposób na ten zabytek potęgują ponadto rozważania rzeczoznawcy odnośnie warunków, po spełnieniu których inwestycję tę można by zaakceptować z konserwatorskiego punktu widzenia. Rzeczoznawca zalecił bowiem obniżenie budynku do dwóch kondygnacji, niemniej równocześnie wskazał, iż powierzchnia mieszkalna projektowana dotąd na trzeciej kondygnacji mogłaby być ulokowana w obrębie użytkowego poddasza. Z porównania inwestycji w kształcie aprobowanym przez rzeczoznawcę oraz inwestycji proponowanej przez skarżącego wynika, iż byłyby to inwestycje zbliżone do siebie parametrami (obie koncepcje przewidują bowiem trzy kondygnacje mieszkalne). Kwestii tej nie rozważył przy orzekaniu w sprawie Minister Kultury. Organ winien był natomiast rozważyć, czy w sytuacji, w której zrealizowanie inwestycji zmodyfikowanej zgodnie z zaleceniami rzeczoznawcy nie niosłoby za sobą ryzyka zeszpecenia widoku na zabytek, istnieją przekonujące argumenty do uznania, iż inwestycja zrealizowana według zamierzeń skarżącego, obejmująca taką samą liczbę kondygnacji mieszkalnych, skutek taki by wywołała. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.l45§l pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).