I SA/Wa 1543/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. i W. małżonków S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zabytku oddala skargę Minister Kultury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. i W. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] zobowiązującej właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] w Z., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] listopada 1976 r., do usunięcia samowolnie wykonanego okna z PCV zamykającego loggię w elewacji tylnej budynku na [...] piętrze (lok. nr [...]) oraz nakazującej przywrócenie przedmiotowego zabytku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie (wg wzoru), zdemontowanej stolarki balkonowej do dnia 31 lipca 2005 r., uchylił decyzję w części nakazującej przywrócenie budynku w Z. przy [...] do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie (wg wzoru), zdemontowanej stolarki balkonowej, do dnia 31 lipca 2005 r., zobowiązał do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez odtworzenie zdemontowanej stolarki balkonowej w miejscu samowolnie wykonanych drzwi rozsuwanych, według wzoru uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, do dnia 31 sierpnia 2005 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury przedstawił następujący stan sprawy: S. i W. S., będący właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy [...] w Z. bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Z. samowolnie wykonali remont przez wstawienie okna z PCV zamykającego loggię w elewacji tylnej budynku na [...] piętrze, mieszkania nr [...] oraz zdemontowali stolarkę balkonową drewnianą między loggią a mieszkaniem, zastępując ją drzwiami rozsuwanymi. Budynek w Z. położony przy [...] podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] listopada 1976 r. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie takie wymagane jest również przy podejmowaniu działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Zasady wydawania pozwoleń na budowę określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych. W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa we wskazanym art. 36 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Minister Kultury zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał pozwolenia na wskazane prace. Zostały one zatem wykonane bezprawnie. Jak wynika z protokołu z oględzin omawianej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2005 r., właściciele lokalu nr [...] przedmiotowego budynku dokonali wymiany stolarki okiennej stanowiącej przeszklenie loggi na okno wykonane z PCV pozbawione profili. Ponadto zdemontowana została historyczna stolarka balkonowa oddzielająca loggię od pokoju, w jej miejscu wstawiono współczesne drzwi rozsuwane. Organ podkreślił, że wbrew zarzutom odwołujących się, organ konserwatorski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. wyjaśnił, iż przeszklenie loggi wpływa dysharmonizująco na wystrój elewacji zabytkowego budynku, poprzez naruszenie jej wyrazu kompozycyjnego i plastycznego, a tym samym obniża wartość architektoniczną obiektu. Minister Kultury wskazał, że w przypadku obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków, gdy zachodzi konieczność wymiany okien, jedynym rozwiązaniem dopuszczalnym ze stanowiska konserwatorskiego jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej stolarki, a więc kształtu, proporcji, podziału i wielkości poszczególnych kwater i profili. Ze względu na właściwości materiału jedynie drewno pozwala na odtworzenie charakterystycznych cech okna. Wykonane przekształcenia są więc niezgodne z zasadami ochrony zabytków. Organ zaznaczył ponadto, że fakt wcześniejszych przekształceń loggi w latach 70 - tych XX w., nieprawidłowych z punktu widzenia konserwatorskiego i wykonanych bez zezwolenia organu konserwatorskiego, nie stanowi argumentu do prowadzenia kolejnych deformacji zabytku, a tym bardziej nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie takich prac. Minister Kultury podkreślił, że loggia ze względu na funkcję stanowi własności właściciela lokalu. Jednakże wykonane prace przy loggi zmieniły wygląd elewacji budynku, która stanowi część wspólną nieruchomości przy [...] . W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zobowiązująca do usunięcia samowolnie wykonanego okna z PCV zamykającego loggię w elewacji tylnej budynku na pierwszym piętrze jest zasadna, stosownie do przepisów art. 45 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu drugiej instancji zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie (wg wzoru) zdemontowanej stolarki balkonowej. Oryginalna stolarka nie zachowała się, w związku z czym nie można przywrócić zabytku do stanu poprzedniego poprzez ponowne jej zamontowanie. Możliwe jest jednak odtworzenie tej stolarki wzorując się na istniejącej pierwotnej stolarce w pozostałych loggiach elewacji budynku, tj. z zachowaniem jej formy, sposobu podziału, proporcji, profilowania oraz historycznego materiału. Skargę na powyższą decyzję "w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w akapicie 2 i 3" wnieśli S. i W. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili sprzeczność ustaleń, polegającą na uznaniu, że wykonane prace zmieniły wygląd elewacji oraz że konieczna była zgoda na wykonanie tych prac, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zmiany w tej części i w tym miejscu wpływają bezpośrednio na wystrój zabytkowej elewacji, wyraz kompozycyjny i plastyczny, błąd w ustaleniu, że dokonano usunięcia stolarki balkonowej i przyjęcie, że to spowodowało uszczuplenie substancji zabytkowej, błąd polegający na przyjęciu, że dokonano inwestycji oraz że została ona wykonana sprzecznie z zasadami ochrony nad zabytkami. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz poprzez uznanie, że zmiany zostały dokonane przez skarżących i nakazanie im przywrócenia stanu poprzedniego nieznanego im w chwili wejścia w posiadanie lokalu. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumenty potwierdzające podnoszone zarzuty. Wskazano m.in., że skarżący nie dokonali samowolnie zmian, lecz poprawili pod względem funkcjonalnym, w szczególności bezpieczeństwa, stan, który zastali w chwili wejścia w posiadanie lokalu. Podniesiono, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego winno odnosić się do stanu, który skarżący zastali, a nie który ocenia, na zasadzie analogii, organ. Zaznaczono ponadto, że organ nie wykazał na jakiej podstawie ustalił, że stolarka została zmieniona i wpływa na walor historyczny i zabytkowy budynku. Zdaniem skarżących Minister Kultury nie wyjaśnił również na czym polegał walor historyczny drzwi będących wewnątrz lokalu, niewidocznych z zewnątrz, spełniających funkcję drzwi wewnętrznych, a także na czym polega dysharmonia wynikająca z wymiany okna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2005 r. nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż budynek przy [...] w Z. decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] listopada 1976 r. wpisany został do rejestru zabytków pod numerem [...]. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb i sposób wydawania stosownych pozwoleń określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. nr 150, poz. 1579). W myśl natomiast art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zbytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przy czym stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 tej ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący, będący właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w Z., wpisanym do rejestru zabytków, dokonali wymiany stolarki okiennej stanowiącej przeszklenie loggi, na okno wykonane z PCV pozbawione profili. Ponadto zdemontowana została historyczna stolarka balkonowa, oddzielającą loggię od pokoju i w jej miejscu wstawione zostały współczesne drzwi rozsuwane. Przedmiotowe prace wykonane zostały bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. W tej sytuacji decyzja zobowiązująca właścicieli lokalu do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie okna wykonanego z PCV jako zamknięcie loggi w elewacji tylnej budynku oraz poprzez odtworzenie zdemontowanej stolarki balkonowej w miejscu samowolnie wykonanych drzwi rozsuwanych, według wzoru uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, do dnia 31 sierpnia 2005 r. jest zgodna z prawem. Nadmienić w tym miejscu należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zdemontowana stolarka nie zachowała się. Organ odwoławczy słusznie zatem uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie (wg wzoru) zdemontowanej stolarki balkonowej. Wykonanie tego nakazu, wobec niezachowania stolarki nie byłoby możliwe. Jedynym sposobem jest odtworzenie stolarki wzorując się na istniejącej pierwotnej stolarce w pozostałych loggiach elewacji budynku, z zachowaniem formy, sposobu podziału, proporcji, profilowania oraz historycznego materiału. Zgodzić się ponadto trzeba z wywodami zawartymi w zaskarżonej decyzji, że w przypadku obiektów zabytkowych, gdy zaistnieje konieczność wymiany okien, jedynym dopuszczalnym ze stanowiska konserwatorskiego rozwiązaniem jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej stolarki, czyli kształtu, proporcji, podziału i wielkości poszczególnych kwater i profili. Materiałem pozwalającym na odtworzenie cech charakterystycznych okna jest zaś drewno. Okna wykonane z PCV pozbawione profili nie spełniają tych szczególnych wymogów i odbiegają od oryginalnego wzoru. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego winno odnosić się do stanu, który zastali skarżący z chwilą wejścia w posiadanie lokalu. Okoliczność prowadzenia we wcześniejszym okresie (przed 1982 r.) prac remontowych bez zezwolenia i z naruszeniem zasad ochrony zabytków nie może stanowić przesłanki usprawiedliwiającej dokonywanie kolejnych prac z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony zabytków, zwłaszcza bez wymaganego zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i niezgodnie z oryginalnymi, historycznymi wzorcami. Nie można też usprawiedliwiać samowolnie dokonanych prac remontowych w budynku wpisanym do rejestru zabytków koniecznością poprawienia stanu bezpieczeństwa. Podkreślić ponadto trzeba, że wbrew podnoszonym w skardze zarzutom w zaskarżonej decyzji wskazano w jaki sposób samowolnie przeprowadzone prace wpłynęły na walor historyczny i zabytkowy budynku oraz na jego wartość architektoniczną. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.