II OSK 1680/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2933/02 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Burmistrz Miasta J. decyzją z [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. z [...] (Dz. Urz. Województwa K. z dnia [...] Nr [...], poz. [...]) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. zmienionej uchwałami: nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w J. z [...] (Dz.Urz. Województwa K. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. oraz zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz. Województwa K. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] w sprawie zmian tekstu planu ogólnego zagospodarowania miasta i gminy J. (Dz.Urz. Województwa K. z [...] Nr [...], poz. [...]), nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. (Dz.Urz. Województwa K. z [...] Nr [...], poz. [...]) – po rozpatrzeniu wniosku M. A. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-mieszkalnego o wysokości II kondygnacji wraz z przyłączami technicznymi – elektrycznym, wodnym i kanalizacyjnym, na działce położonej w J. przy ul. [...], w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych literami ABCDEFG w załączniku graficznym nr 1, będącym integralną częścią decyzji. W osnowie decyzji podano: – w punkcie 1. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położenia przedmiotowej działki, oznaczonego symbolem [...], który przewiduje, że jest to "Teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o większej intensywności zabudowy – zabudowa śródmiejska. Wysokość zabudowy II-III kondygnacje. Zabudowa zwarta i wolnostojąca. Budynki całkowicie podpiwniczone. Stan istniejący – teren zainwestowany zabudową mieszkalną, mieszkalno-usługową oraz gospodarczą. Istniejące budynki mieszkalne – murowane w dobrym stanie technicznym, przeznaczone do adaptacji trwałej. Budynki mieszkalne – drewniane – przeznaczone są do wyburzenia. Przewiduje się likwidację oficyn i budynków gospodarczych. Postuluje się lokalizację usług podstawowych i ogólnomiejskich – jako urządzenia wbudowane w parterach budynków wzdłuż ul. [...], lub jako obiekty wolnostojące wśród zabudowy mieszkalnej (...). Teren wymaga opracowań szczegółowych, które określą sposób zabudowy terenu i zakres adaptacji istniejącej zabudowy i zainwestowania terenu. Istniejące obiekty usługowe przewidziane do adaptacji trwałej (...). Fragment terenu objęty opracowaniem «Koncepcja Śródmieście» – p. ustalenia generalne p. 1.16, 1.17, 1.18. Projektowana liczba mieszkańców ok. 550 M. Powierzchnia działek normatywna. Pełne uzbrojenie terenu". Ponadto przytoczono zalecenia z części II – p. 1.18 dla obszaru zabytkowego układu urbanistycznego, na którym zgodnie z częścią graficzną planu znajduje się przedmiotowa działka; – w punkcie 2. warunki wynikające z przepisów szczególnych, gdzie wskazano między innymi na obowiązek uwzględnienia przy projektowaniu inwestycji postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. znak [...] z [...] oraz postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków w Warszawie z [...] znak [...]; – w punkcie 3. warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, gdzie między innymi z powołaniem się na uchwałę Zarządu Miejskiego (zarządcy ulicy [...]) nr [...] z [...] w sprawie zmniejszenia odległości planowanej przez M. A. zabudowy – ustalono linię zabudowy od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] na min. 3 m; – w punkcie 4. – wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, gdzie wskazano, że inwestycja nie ogranicza interesów osób trzecich, bowiem nie pozbawia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie spowoduje występowania uciążliwości związanych z hałasem, wibracją, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, nie spowoduje uciążliwości dla osób trzecich w stopniu utrudniającym życie, czy zagrożenia zdrowia ludzi i zniszczenie środowiska – przy czym zastrzeżono, że ostateczne określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, a także wskazanie, że przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi należy do obowiązków projektanta i nastąpi w projekcie budowlanym, sporządzonym zgodnie z przepisami szczegółowymi obowiązującymi w tym zakresie. Dodatkowo podano, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, może być rozważana jedynie w granicach określonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w tym przypadku nie zawiera szczegółowych uwarunkowań w zakresie wnioskowanej inwestycji. Okres ważności decyzji ustalono na dwa lata od daty jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] znak [...], po rozpoznaniu odwołań B. A. i Z. S. oraz P. A., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowana jest w trybie i zakresie wynikającym z postanowień ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), przytoczono treść art. 40 ust. 1 i art. 43 tej ustawy oraz wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w przedłożonym materiale dowodowym wykazał, że wnioskowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., realizacji inwestycji nie sprzeciwiają się inne przepisy prawa, a zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w J. znajduje się na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego. Stosownie do wymogu art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja z [...] została wydana po uzgodnieniu ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z [...] znak [...], utrzymane w mocy postanowieniem Generalnego Konserwatora Zabytków z [...] znak [...]). W decyzji z [...] organ pierwszej instancji ustalił linię zabudowy budynku handlowo-mieszkalnego na działce nr [...] w odległości minimum 3 m od krawędzi ulicy [...]. Ulica [...] nie jest oznaczona na rysunku planu miejscowego. Określona w decyzji linia zabudowy wynika z uchwały nr [...] z [...] Zarządu Miejskiego – zarządcy ul. [...], który wyraził zgodę na usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Odnosząc się do treści odwołań wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określa wymagania wynikające z tego planu. Decyzja taka nie rozstrzyga o konkretnym usytuowaniu obiektu na działce, określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Na załączniku graficznym nr 1 do decyzji z [...] zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, natomiast sposób usytuowania budynku na działce nr [...] przedstawiony zostanie dopiero na projekcie zagospodarowania terenu, który inwestor obowiązany będzie przedłożyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę dokona oceny zgodności przedłożonego projektu z przepisami prawa, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być rozważona jedynie w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może natomiast obejmować zakresu, który stanowi przedmiot postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta J. nie zawiera zapisów w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Dlatego też podnoszone przez B. A. i Z. S. kwestie związane z ochroną ich interesów będą mogły być zgłaszane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Również zarzuty zawarte w odwołaniu P. A. są bezpodstawne, bowiem ustalana w decyzji z [...] linia zabudowy – 3 m od krawędzi jezdni ulicy [...] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. określają odległości budynków od poszczególnych rodzajów dróg. Jednocześnie ustalenia te dopuszczają zmniejszenie podanych odległości budynków od dróg i ulic. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) obiekty budowlane przy drogach gminnych, na terenie zabudowy miast i wsi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zaś art. 43 ust. 2 tej ustawy stanowi, że zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1. W omawianej sprawie Zarząd Miejski w J., jako zarządca drogi gminnej – ulicy [...] wyraził zgodę na usytuowanie planowanego do realizacji na działce nr ewid. [...] budynku handlowo-mieszkalnego w odległości 3 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Stwierdziło nadto, że w uzasadnieniu decyzji z [...] organ pierwszej instancji odniósł się w sposób wystarczający do zgłaszanych przez strony uwag, wskazując zasadnie, że podnoszone przez strony kwestie będą badane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Fakt, iż z zapisów planu miejscowego dla terenu [...] wynika konieczność opracowań szczegółowych nie stanowił podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Zamierzenie inwestycyjne jest bowiem zgodne z ustaleniami planu, które dla terenu [...] przewidują zabudowę mieszkalną i usługową. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z [...] stwierdził zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu w aspekcie ochrony dóbr kultury. Generalny Konserwator Zabytków w postanowieniu z [...] odnosząc się do ustaleń planu dotyczących konieczności opracowania szczegółowego wskazał na potrzebę wykonania takiego opracowania przed wydaniem przez organ ochrony zabytków zezwolenia na wykonanie inwestycji. W zaskarżonej decyzji organ I instancji zawarł warunek uwzględnienia przy projektowanej inwestycji postanowień służb ochrony zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2933/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. A., B. A., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo bezzasadności niemal wszystkich podnoszonych w niej zarzutów, w szczególności tych, których wprost nie wyartykułowano, a były podnoszone w odwołaniu. W tym zakresie organ pierwszej i drugiej instancji rozpoznał je prawidłowo, podkreślając specyfikę orzekania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyjaśniając, że przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne inwestycji podlegać będą analizie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Słusznie w skardze podniesiono kwestię ustalenia w zaskarżonych decyzjach linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] na min. 3 m, zaś jej uwzględnienie wynika nadto z dostrzeżonego w ramach kontroli wykraczającej poza zarzuty skargi naruszenia przez organ pierwszej i drugiej instancji w toku postępowania administracyjnego zasad proceduralnych wynikających z art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 40 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W aktach sprawy dostępne są dokumenty nazwane wypisami z ewidencji gruntów (niepodpisane przez organ uprawniony, stąd pozbawione cech dokumentu urzędowego), w których figurują dane dotyczące numerów działek stanowiących teren inwestycji i z nim sąsiadujących ze wskazaniem ich właścicieli. Z rozdzielnika wydawanych w sprawie decyzji, postanowień w kwestii incydentalnej i innych wysyłanych pism wynika, że właśnie tam figurujące podmioty uznano za strony postępowania, przy czym krąg ten uległ poszerzeniu po uzupełnieniu danych wniosku w zakresie przebiegu infrastruktury technicznej, co wynika z notatki służbowej z [...] oraz kserokopii aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza P. S. dnia [...] Rep. [...]. Z niewiadomych jednakże przyczyn już przy wszczęciu postępowania odstąpiono od ustalenia adresu i zawiadomienia o toczącym się postępowaniu jednego ze współwłaścicieli działki nr [...] M. S., a także próby ustalenia wszystkich spadkobierców dwóch dalszych, nieżyjących jej współwłaścicieli. Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] w miejsce zmarłych przed wszczęciem postępowania J. A. i G. A. za stronę uznano syna wyżej wymienionych A. A., jako władającego częściami działek, co narusza art. 28 k.p.a. Nie jest także wiadomym na podstawie akt sprawy, czy Z. M. S. s. K. i M., współwłaściciel działki nr [...] jest tożsamy ze Z. M. S. s. K. i M., o czym nie może decydować tylko ten sam adres zamieszkania. Zauważyć należy także, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] doręczono niefigurującemu w dokumentach nazwanych wypisami z ewidencji gruntów R. G., którego pominięto bez wskazania przyczyn w dalszym postępowaniu. Ponadto w zakresie dotyczącym zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu budzi zastrzeżenia na tle treści art. 40 k.p.a. praktyka doręczania orzeczeń i innych pism stronom zamieszkałym pod tym samym adresem jedną przesyłką pocztową. Kolejne istotne uchybienie dotyczy wymogów jakim winna odpowiadać ze względów formalnych każda decyzja, w tym mająca za przedmiot ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymogi te określił ustawodawca w art. 107 § 1 k.p.a., który przewiduje, że decyzja winna zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W świetle powyższej regulacji należy uznać, że do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ administracyjny sporządzony akt nie wchodzi do obrotu prawnego i może być traktowany jedynie jako projekt decyzji. W sytuacji, w której integralną częścią decyzji czyni się dokument, nie objęty jej treścią, mający postać załącznika, należy uznać, iż także ten dokument traktowany jako integralna część decyzji musi zostać opatrzony podpisem osoby reprezentującej organ administracyjny wydający decyzję. W sprawie integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny nr 1 w postaci kopii mapy zasadniczej, na której oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, zidentyfikowany zresztą tylko w taki sposób w osnowie decyzji. Powyższy załącznik graficzny nr 1 nie został jednakże podpisany przez osobę reprezentującą organ administracyjny wydający decyzję, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. oraz powoduje, iż w tej części akt administracyjny nie istnieje. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest także uchybienie wymogom przewidzianym w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Wskazanych wyżej istotnych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazał, że wadliwości podjętych w sprawie rozstrzygnięć dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek M. A., budzą również zastrzeżenia w świetle postanowień zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na zamieszczenie w punkcie 3 osnowy decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją warunku polegającego na ustaleniu linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] na min. 3 m, z powołaniem jako podstawy powyższej wyłącznie uchwały Zarządu Miejskiego (zarządcy ulicy [...]) nr [...] z [...] w sprawie zmniejszenia odległości planowanej przez M. A. zabudowy. W tym zakresie należy wskazać, że w aktach sprawy brak powołanej wyżej uchwały, której nie zastępuje treść dostępnego w nich pisma Zastępcy Burmistrza J. z [...] znak [...], a to oznacza braki w materiale dowodowym oraz naruszenie uprawnień stron przewidzianych w art. 10 k.p.a. Kolejna wątpliwość ma związek z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Skoro w przedmiotowej sprawie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawnienie do ustalenia za zgodą zarządcy drogi innej niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) linii zabudowy mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji wprowadzenia do tegoż planu stosownego upoważnienia. Nie wspomina o jego istnieniu w decyzji organ pierwszej instancji i brak go także w dostępnym w aktach sprawy wypisie tekstu miejscowego planu..., który jednakże nie jest kompletny. Co prawda w decyzji organu drugiej instancji pojawia się stwierdzenie, że "Ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. określają odległości budynków od poszczególnych rodzajów dróg. Jednocześnie ustalenia te dopuszczają zmniejszenie podanych odległości budynków od dróg i ulic" – jednakże przy sygnalizowanych wyżej brakach w materiale dowodowym, stwierdzenie takie jest dowolne. Nie zostało ono ponowione w odpowiedzi na skargę, gdzie mowa jedynie o przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwale Zarządu Miejskiego, które jednakże bez stosownego upoważnienia zawartego w planie zagospodarowania przestrzennego mogą mieć znaczenie dopiero w fazie projektowania i orzekania o pozwoleniu na budowę. Wadliwość decyzji wynika też z zamieszczenia w punkcie 4 osnowy decyzji postanowień, które nie stanowią wymagać dotyczących ochrony interesów osób trzecich, lecz są rozważaniami mającymi wskazywać, że interesy tych osób nie zostaną naruszone, co budzi zastrzeżenia w świetle treści art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważania te jako niepoparte stosowną argumentacją są zresztą dowolne i naruszają dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy musi podjąć czynności służące ustaleniu właściwego kręgu stron postępowania, zachowania przepisów proceduralnych stanowiących gwarancje zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie oraz wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego ocenę zgodności projektowanej inwestycji z planem, spełniającego wszystkie wymogi formalne i merytoryczne decyzji. Z wywiedzionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na: 1) naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiada wymaganiom określonym art. 107 § 1 k.p.a., albowiem załączniki do przedmiotowej decyzji nie zostały opatrzone podpisem, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy załączniki te opatrzone zostały informacją, iż stanowią integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z [...], zaś w treści decyzji (podpisanej przez organ właściwy) wskazano, że decyzja zawiera załącznik graficzny nr 1). Zatem brak podpisu organu na omawianych załącznikach nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji; 2) naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie: – obrazę art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż uprawnienie do ustalenia za zgodą zarządcy innych linii zabudowy mogłoby nastąpić jedynie w przypadku wprowadzenia tego upoważnienia do planu, podczas gdy zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu, a ponadto myśl art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym była ustawa o drogach publicznych. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z ustawami. Skoro ustawa o drogach publicznych nie określała, że wyrażenie zgody na zmniejszenie odległości obiektu od drogi może następować jedynie na etapie wydania pozwolenia na budowę, przeto korzystanie z tego uprawnienia na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzależnione jest od woli inwestora, – obrazę art. 42 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż postanowienia w punkcie 4 decyzji organu I instancji nie spełniają wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, lecz są rozważaniami mającymi wskazywać, że interesy tych osób nie zostaną naruszone, podczas gdy ustalony w pkt 4 decyzji organu I instancji warunek był czytelny i zgodny z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie przyjął, że dla oceny prawidłowości postępowania, warunkiem podstawowym jest ustalenie stron tego postępowania. Obowiązek organu administracji publicznej ustalenia jednostek, które w sprawie mają interes prawny wynika zarówno z reguł wyprowadzonych z konwencji o ochronie praw człowieka i obywatela, których wartości przyjmuje prawo wspólnotowe, jak i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który przyjmując zasady demokratycznego państwa prawnego, przyjmuje prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawnej. Ten obowiązek wynika expressis verbis z zasady ogólnej, ustanowionej w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które daje podstawę do żądania przez stronę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 3 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Środki stosowane przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi na decyzję, reguluje art. 145 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy, że Sąd uchyli decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Sąd wskazał na nieprawidłowości w zakresie ustalenia stron w sprawie, a ponadto wywodził, że przy zastosowaniu takiego sposobu doręczeń, jaki zastosował organ, zasadnie można mieć wątpliwości co do zapewnienia stronom czynnego udziału. Przy takim zbiorowym doręczeniu są wątpliwości do jakiego kręgu stron doszła informacja o czynnościach organu. Zastosowanie właściwego, pełnego trybu doręczeń, daje dopiero tę pewność. Doręczenia zastępcze są wyjątkiem od trybu zwykłego. To naruszenie prawa procesowego w toku postępowania było już wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Pomimo zatem zasadności skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jak i zasadności skargi kasacyjnej co do znaczenia prawnego przepisów ustawy o drogach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi kasacyjnej z tego względu, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiły wady uzasadniające uwzględnienie skargi. Sąd zatem nie podzielił oceny co do nieistnienia decyzji z powodu niepodpisania załącznika graficznego. Decyzja nieistniejąca to decyzja, która nie została podpisana przez organ lub upoważnionego pracownika organu do wydania decyzji. Podpisanie decyzji w niewłaściwym miejscu struktury decyzji nie prowadzi do jej nieistnienia. Sąd też nie podzielił oceny co do konieczności wprowadzenia do miejscowego planu zapisów wynikających z regulacji ustawowej. Jeżeli przepis ustawowy daje kompetencje do określonego działania organom administracji publicznej, to nie może tego ograniczać przepis prawa miejscowego. Jest to możliwe tylko w razie gdy przepis ustawy ustanawia expressis verbis realizację kompetencji ustawowej od wprowadzenia dopuszczalności realizacji tej kompetencji przez przepis prawa miejscowego. Brak takiego zapisu w regulacji ustawowej nie daje podstaw do przyjętej wykładni w zaskarżonym wyroku. Należy podzielić ocenę Sądu co do zapisów decyzji w zakresie ochrony interesu osób trzecich. Zapis nie jest precyzyjny i trudno ocenić czy organ czynił ustalenia, czy pozostawiło ustalenia dopiero w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.