III SA/Wa 1112/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie asesor WSA Jacek Fronczyk, asesor WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...] odmówił E. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i stwierdził, że ww. nie spełnia kryteriów do umorzenia zaległych składek, a w szczególności nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa wydał w dniu [...] stycznia 2005 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o umorzenie należności za zobowiązania męża z tytułu nieopłaconych składek. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 491/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i określił, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał m.in., że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 65 § 1, art. 180 i art. 181 Kpa w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) w dniu [...]grudnia 2005 r. wydał postanowienie znak sprawy [...], którym przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W jego uzasadnieniu podał, że w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 i art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), w dniu [...]lutego 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]i odmówił umorzenia zadłużenia figurującego na koncie pracowniczym w kwocie 27.256,77 zł. W jej uzasadnieniu podał, że w przypadku wnioskodawczyni nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności i wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż we wniosku skarżąca prosi o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W skardze podniosła, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem: 1) prawa procesowego, tj. art. 15 i art. 17 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 i 3 Kpa oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy właściwym organem do rozpoznania sprawy jest Minister Polityki Społecznej, co skutkuje nieważnością decyzji, 2) prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, poprzez naruszenie przepisów o właściwości przy wydawaniu decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy właściwym organem do rozpoznania sprawy jest Minister Polityki Społecznej, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, niż podniesione w skardze. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W decyzji wydanej w pierwszej instancji nie został oznaczony organ administracji publicznej, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych[...] Oddział w W.. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, kluczową kwestię którą, należało przesądzić była ta, czy zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W.- I. K. była osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu tego Zakładu. W aktach sądowych sprawy znajduje się pełnomocnictwo nr [...] udzielone ww. przez dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. - S. J., w którym I. K. została upoważniona m.in. do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych wynikających z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz do podpisywania wszelkiej korespondencji związanej z podpisywaniem powyższych decyzji. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne W. Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (ust. 2). Zakład działa na podstawie niniejszej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności (ust. 3). W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (ust. 4). Natomiast art. 67 ust. 1 ustawy stanowi, że w skład Zakładu wchodzą: 1) centrala, 2) terenowe jednostki organizacyjne. Działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz (art. 73 ust. 1 ustawy). Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną, realizuje swoje zadania w ramach struktury wielozakładowej utworzonej przez terenowe jednostki organizacyjne, jakimi są oddziały, którymi kierują dyrektorzy działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i realizują oni jego ustawowe kompetencje, założenia i cele. Zgodnie z art. 83. ust. 1 ustawy Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, 2) przebiegu ubezpieczeń, 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 2). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (ust. 3). Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4). Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę (ust. 5). Jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu (ust. 6). Jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem (ust. 7). Nie ulega wątpliwości, że w świetle powyżej przytoczonego przepisu, a w szczególności jego ust. 1, działalność Zakład Ubezpieczeń Społecznych mieści się w ramach działalności przypisanej organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Natomiast art. 1 pkt 1 i 2 Kpa stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, Zakład Ubezpieczeń Społecznych został powołany mocą ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych do załatwiania spraw w zakresie nią objętym, w tym do wydawania m.in. decyzji administracyjnych w przedmiocie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne. Jednakże skoro Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawniony jest do jego reprezentowania i działa poprzez dyrektorów oddziałów, to decyzje o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawane w pierwszej instancji przez Zakład de facto są decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, ale musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zdaniem Sądu, ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddziału w W posiadał co prawda upoważnienie do wydawania przedmiotowych decyzji, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego Oddziału, a nie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Brak takiego wyłączenia w ustawie oznacza, że w zakresie upoważnienia do załatwiania spraw miał zastosowanie art. 268a Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a Kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarze Becka 1996 r., str. 910). Przy ocenie legalności wydanych decyzji nie można pominąć kwestii związanej z kontrolą aktu wykonawczego, na podstawie którego zostały udzielone przedmiotowe upoważnienia. Fakt, iż dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddziału w W. posiadał pełnomocnictwo (upoważnienie) udzielone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w tym. m.in. do udzielania dalszych pełnomocnictw nie oznacza jeszcze, ze udzielone przez niego pełnomocnictwo dla swojego zastępcy było prawnie dopuszczalne. Pełnomocnictwo dla zastępcy zostało udzielone na podstawie pełnomocnictw udzielonych dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.), zgodnie z którym Prezes Zakładu może upoważnić m.in. dyrektorów komórek organizacyjnych do : 1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach, 2) upoważnienia innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1. Nie ulega wątpliwości, że uregulowanie zawarte w pkt 2 stoi w sprzeczności z art. 268a Kpa, co należy uznać za niedopuszczalne, gdyż przepisem zamieszczonym w akcie wykonawczym został zmieniony przepis ustawowy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co oznacza, że jest ona nieważna (art. 156 §1 pkt 1 Kpa). Natomiast zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności, gdyż na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymała ona w mocy decyzję nieważną. Ponadto decyzją tą organ odmówił umorzenia zadłużenia figurującego na koncie pracowniczym w kwocie 27.256,77 zł. Kwestia ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tym samym organ odwoławczy ponownie rażąco naruszył określony powyżej przepis. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W zakresie wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania Sąd stwierdził, że sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a skarżąca nie była w sprawie reprezentowana przez profesjonalnego prawnika. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.