VII SA/Wa 487/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. H., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kontrolowaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy domu mieszkalnego przy ul. [...] we W. Podstawę umorzenia postępowania stanowił fakt, iż K. i K. G. prowadzili roboty budowlane na podstawie wniosku z dnia 14 lipca 2003 r., uzupełnionego w dniu 8 sierpnia 2003 r., stanowiącego zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wymaganego przez art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegających na wymianie stolarki okiennej, ociepleniu budynku, zadaszeniu daszkiem bramy garażowej, wejścia do budynku oraz tarasu w budynku przy ul. [...] we W.. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, a dodatkowo w dniu 12 sierpnia 2003 r. wydał zaświadczenie nr [...], zawiadamiające, iż organ nie wnosi sprzeciwu w tej sprawie. Organ zauważa także, iż w aspekcie zaświadczenia z dnia 13 marca 1988 r. "o oddaniu do użytku obiektu budowlanego", dotyczącego przedmiotowego budynku, zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę, nie można dopatrywać się samowoli budowlanej dokonanej przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Taki stan prawny, zdaniem organu, pozwala na przyjęcie, iż obiekt wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę uzyskał przymiot legalności w taki kształcie, w jakim został zgłoszony do użytkowania. Nadto organ zauważa, iż organem właściwym do zgłoszenia sprzeciwu nie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 83 Prawa budowlanego), lecz organ architektoniczno-budowlany, a brak takiego sprzeciwu w formie decyzji oznacza "milczącą zgodę" na wykonanie robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu. Nieuzasadnionym jest także, w ocenie organu, zarzut naruszenia praw inwestorów art. 30 ust. 5 Praw budowlanego, bowiem wniosek dotyczący zgłoszenia pochodzi z dnia 14 lipca 2003 r., a jedynie uzupełniony został w dniu 8 sierpnia 2003 r. Z tych przyczyn organ nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje dotychczasową argumentację, dodając, iż zarzut zacienienia nieruchomości skarżącego od strony południowo-wschodniej i zmiany warunków zamieszkania, nie mógł być uwzględniony, bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dotyczące oświetlenia i nasłonecznienia odnoszą się jedynie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Natomiast kwestie dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności mogą stanowić podstawę do dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł B. H., domagając się jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. Skarżący zarzuca, iż R. C. – poprzedni właściciel nieruchomości, wybudował budynek niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r. o pozwoleniu na budowę, planem realizacyjnym zagospodarowania przestrzennego terenu W., rejon ulic [...] i [...], a także niezgodnie z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki. Złożył również nieprawdziwe oświadczenie o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z dokumentacją i obowiązującymi przepisami prawa w oparciu o które uzyskał zaświadczenie nr [...] o oddaniu do użytku obiektu budowlanego. Nadto skarga podnosi, iż inwestorzy dokonali rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo, iż uzyskali decyzję nr [...] Prezydenta W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę domu jednorodzinnego, tj." zabudowa i zadaszenie części wejściowej do budynku, zadaszenie tarasu oraz zadaszenie bramy garażowej". Skarżący wskazuje, iż inwestorzy w rzeczywistości rozbudowali ganek, wstawili dodatkowe okno, całość przykryli stromym dachem o pow. około 12m², ze spadkiem w jego stronę, w odległości około 1,7m od granicy. Woda deszczowa z obu połaci dachu została skierowana do dołów osadowych usytuowanych w odległości 1,5m od granicy działek, a nad tarasem wykonano stropodach o pow. około 28m². Zdaniem skarżącego wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 154 § 1 i 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyjaśniając jednocześnie, iż wniosek w trybie art. 154 § 1 i 2 kpa zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wielokrotnie to podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja zapadła na podstawie art. 105 § 1 kpa, a więc zadaniem organu prowadzącego postępowanie było jednoznaczne ustalenie czy organ nie naruszył w sposób rażący normy prawnej pozwalającej na umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości tegoż postępowania. Należy w tym miejscu zauważyć, iż organ wydający obie decyzje z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa tej podstawowej kwestii nie wyjaśnił w sposób dostateczny, a enigmatyczne stwierdzenie, iż podstawą umorzenia postępowania był fakt dokonania przez inwestorów zgłoszenia zamiaru robót budowlanych, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było rozważenie przez organ skutków prawnych przyjęcia bez zastrzeżeń przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszenia robót budowlanych polegających "na wymianie stolarki okiennej, ociepleniu budynku, zadaszeniu daszkiem bramy garażowej, wejścia do budynku oraz tarasu w budynku przy ul. . we W. Jest oczywistym, co umknęło organowi rozpoznającemu sprawę, iż część określonych robót w zgłoszeniu w rzeczywistości wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego, a co za tym idzie przyjęcie zgłoszenia w tej części było wadliwe. Zwłaszcza, iż jak wynika z akt postępowania administracyjnego inwestorzy dla inwestycji oznaczonej jako "rozbudowa domu jednorodzinnego, wolnostojącego, dwukondygnacyjnego o wys. 8m, tj. zabudowa i zadaszenie części wejściowej dla budynku, zadaszenie tarasu oraz zadaszenie bramy garażowej" uzyskali przed dokonaniem zgłoszenia robót budowlanych w analogicznym zakresie, decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uzasadnienia której wynikał obowiązek uzyskania pozwolenia na zrealizowanie powyższej inwestycji. Nie oznacza to jednak braku możliwości jakiejkolwiek ingerencji organów nadzoru budowlanego. Należy podkreślić, iż roboty budowlane, wymagające z mocy ustawy pozwolenia na budowę, a wykonane na podstawie przyjętego wadliwie przez organ zgłoszenia, stanowią przypadek opisany w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co z kolei obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 cytowanej ustawy. Kwestia ta pozostała poza rozważaniami organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Kolejna kwestia nie przeanalizowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego to ustalenie dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W., iż w oparciu o dokonane obmiary odzwierciedlające stan faktyczny zabudowy, stwierdzono, że budowa budynku odbiega od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę i w sposób istotny odbiega od uporządkowanej planem realizacyjnym zabudowy ul. [...]. Wbrew stwierdzeniu organu wydanie zaświadczenia z dnia 13 marca 1988 r. nr [...] o oddaniu do użytku budynku nie stanowi formy legalizacji obiektu wybudowanego z odstępstwem od projektu i z naruszeniem przepisów wykonawczych dotyczących warunków technicznych budynków i ich usytuowanie. Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była ocena czy taki stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 kpa, zważywszy gdy przez bezprzedmiotowość postępowania rozumiemy sytuację w której brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc stan w którym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Reasumując należy wskazać, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności sprawy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego nie jest organem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a brak takiego sprzeciwu czyni bezprzedmiotowym prowadzone w konsekwencji wykonanych robót budowlanych, postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniesie się do przedstawionych rozważań i dokona rzetelnych ustaleń w oparciu o art. 7 i 77 kpa. Odnosząc się do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., to należy zauważyć, iż organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest ten organ który decyzję będącą podstawą wznowienia wydał, a nadto skarżący wniosek taki do właściwego organu wniósł w dniu 27 maja 2005 r., jako podstawę wznowienia postępowania wskazując art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygniecie w pkt II wyroku oparto na brzmieniu art. 152 powołanej wyżej ustawy.