II OSK 1453/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 419/06 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając jako organ nadzoru budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej nawierzchni z kostki brukowej – betonowej typu pozbruk, na terenie lotniska cywilnego – miejsce lądowań i startów, zlokalizowanego w miejscowości Ż., gmina K., na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], a następnie postanowieniem z dnia [...], działając jako organ egzekucyjny, nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. i wezwał go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...], Nr [...], do dnia [...]. W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż decyzja rozbiórkowa stała się ostateczna, bowiem nie zostało od niej złożone odwołanie. Zobowiązany nie dokonał nakazanej w niej rozbiórki, dlatego też pismem z dnia [...] października 2005 r., zatytułowanym upomnienie, wezwany został do wykonania nałożonego na niego obowiązku i poinformowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu, organ egzekucyjny przystąpił do czynności egzekucyjnych doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy, a następnie zaskarżonym postanowieniem wymierzył karę grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, iż zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych. Wstrzymanie tych czynności w związku ze zgłoszonymi zarzutami jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu egzekucyjnego, dlatego też możliwe jest zakończenie egzekucji przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. B.. W jej uzasadnieniu podniósł m.in., iż pole przystosowane do startu i lądowań samolotów, a nie lotnisko, czy też lądowisko, istnieje na byłym wysypisku śmieci od 1998 r. Wskazał, iż z uwagi na duże nierówności terenu, które wystąpiły w 2000 r., zmuszony został do wyrównania całego terenu z uwagi na bezpieczeństwo startów i lądowań samolotów. Zauważył też, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. wyjaśnił, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest organ Starostwa Powiatowego, a nie organ Wojewody. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia jest art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w świetle którego w sytuacji gdy zobowiązany, pomimo upływu terminu do wykonania obowiązku i po doręczeniu mu pisemnego upomnienia wzywającego do jego wykonania, nie spełnił obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, nakłada się na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Zauważył, iż stosownie do art. 121 § 1 powołanej ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może jednak przekraczać kwoty 5.000 zł (art. 121 § 2 powołanej ustawy). W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący, pomimo upływu terminu do wykonania obowiązku – rozbiórki nawierzchni betonowej z kostki brukowej oraz pomimo doręczenia mu upomnienia, nie wykonał przedmiotowego obowiązku. W tych natomiast okolicznościach uznał za zasadne i zgodne z prawem zarówno rozstrzygnięcie organu I, jak i II, instancji. Sąd zauważył jednocześnie, iż organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji jedynie pod względem formalnym, a więc to, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony oraz czy doręczone zostało zobowiązanemu upomnienie. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, którego dotyczy tytuł wykonawczy. W konsekwencji, nie może orzekać w kwestii prawidłowości decyzji zawierającej obowiązek i stanowiącej podstawę egzekucji, czyli w niniejszej sprawie decyzji rozbiórkowej. Merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku oznaczałoby bowiem wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla innego organu i prowadziłoby do rozpoznawania sprawy ostatecznie już rozstrzygniętej. W ocenie Sądu, zarzuty zawarte w skardze sprowadzają się natomiast do kwestionowania zasadności i zgodności z prawem nałożonego na skarżącego obowiązku. Odnosząc się do kwestii właściwości organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż organem I instancji właściwym zarówno do orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu egzekucyjnym, był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 tego przepisu w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, tj. m.in. w sprawach obiektów i robót budowlanych lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Stosownie natomiast do art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej określonych obowiązków, wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ I instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, S. B.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej, skarżący wskazał rażące naruszenie prawa, tj. art. 5 k.c., polegające na rozpoznaniu sprawy jedynie pod względem formalnym i pominięciu w ocenie zasad i norm materialno-prawnych, bez których żadne rozstrzygnięcie, żadnego Sądu nie może rodzić skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że sprawa była badana i rozpoznana jedynie pod względem formalnym. W ocenie skarżącego, takie rozpoznanie sprawy jest sprzeczne z zasadami prawa materialnego, w szczególności art. 5 k.c., który stanowi, iż nikt nie może czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny z zasadami społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa lub z zasadami współżycia społecznego. W konsekwencji nie może tego czynić także ani organ I ani II instancji. Skarżący zauważył ponadto, iż w niniejszej sprawie pomijane są milczeniem podstawowe zasady polskiego prawa. Podniósł, iż wykonana infrastruktura miała na celu realizację zasady bezpieczeństwa w ruchu i gdyby została rozebrana, stworzone zostałoby zagrożenie dla zdrowia i życia pilotów, obsługi i każdej osoby oraz sprzętu znajdującego się na utwardzonej obecnie nawierzchni, co nie zostało poddane ocenie przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Organy te nie wskazały również merytorycznie co należy wykonać po rozbiórce utwardzonej powierzchni. Skarżący, kwestionując celowość wykonania nałożonego na niego obowiązku decyzją rozbiórkową, zauważył ponadto, iż utwardzenie powierzchni było zakończeniem procesu rekultywacji terenu, który był nieużytkiem i wysypiskiem śmieci. Jako rażące naruszenie prawa uzasadniające skargę kasacyjną, skarżący wskazał także uznanie terenu, którego dotyczy niniejsza sprawa, za lotnisko, czy też lądowisko. Podniósł jednocześnie, iż podtrzymuje wszystkie inne zarzuty i argumenty zawarte w dotychczas kierowanych do organów administracji publicznej pismach, w tym również dotyczące właściwości tych organów, których jednak nie przytoczył w treści skargi kasacyjnej. Wskazał ponadto, iż zarzut jakoby decyzja rozbiórkowa stała się ostateczna nie może się ostać wobec faktu, że jest rencistą – osobą schorowaną, w starszym wieku, której nikt nie pouczył o możliwości przywrócenia terminu do złożenia odwołania lub wznowienia postępowania. Zauważył, iż w niniejszej sprawie nie poddano również ocenie planu zagospodarowania przestrzennego, który pozwala na wykonane przez niego prace. W ocenie skarżącego, decyzje organów nadzoru budowlanego pozostają tym samym w rażącej sprzeczności z tym planem i fakt ten uzasadnia merytorycznie skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zakres kontroli orzeczenia wydanego w I instancji wyznacza zatem w istocie strona wnosząca przedmiotowy środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi, nie może bowiem z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skoro zaś treść podstaw kasacyjnych ma decydujące znaczenie dla kształtu postępowania kasacyjnego, gdyż w jego toku niedopuszczalna jest interpretacja intencji skarżącego co do podstaw skargi, to na osobie sporządzającej skargę kasacyjną spoczywa szczególnie trudny obowiązek ich właściwego wyboru oraz precyzyjnej i jasnej redakcji. Wynikający stąd znaczny formalizm postępowania kasacyjnego legł u podstaw obowiązującego przy redakcji skargi kasacyjnej przymusu legitymowania się określonymi kwalifikacjami prawniczymi (art. 175 powołanej ustawy). W świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, autor tej skargi powinien wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. W obu wypadkach zarzut naruszenia prawa materialnego powinien dotyczyć przepisu, który miał lub mógł mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie był lub nie mógł być w niej zastosowany, czyni bowiem nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej powinien ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W niniejszej sprawie, podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwioną. Zauważyć należy, iż w jej ramach autor skargi sformułował zarzut rażącego naruszenia art. 5 k.c. Zarzut ten pomimo, że nie wskazano tego wyraźnie w skardze, uznać należy za zarzut naruszenia prawa materialnego. Zauważyć jednak należy, na co wskazywano uwagę już wyżej, że naruszenie przepisów prawa materialnego może przybrać kilka postaci, może polegać bowiem na błędnej ich wykładni, czyli mylnym zrozumieniu treści normy prawnej, niewłaściwym zastosowaniu, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej, bądź też zarówno na błędnej wykładni przepisu, jak i niewłaściwym w jej konsekwencji jego zastosowaniu. Przyjmuje się również, że naruszenie prawa materialnego może polegać ponadto na niezastosowaniu w sprawie przepisu prawa, który powinien być w niej zastosowany. W niniejszej sprawie, autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 5 k.c. nie sprecyzował jaką formę jego naruszenia zarzuca Sądowi I instancji. Już zatem tylko ta okoliczność, przy bardziej rygorystycznym podejściu do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, mogłaby stanowić podstawę do uznania, że zarzut ten jest nieskuteczny. Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej oraz wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków. W niniejszej jednak sprawie, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjął, iż zarzut naruszenia tego przepisu polega na braku jego zastosowania przez Sąd I instancji. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 5 k.c., nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, iż w ocenie jej autora Sąd I instancji nie dostrzegł, iż do nadużycia prawa, o którym stanowi przytoczony wyżej przepis, dopuściły się w niniejszej sprawie organy administracji publicznej i to zarówno organy nadzoru budowlanego, których działania doprowadziły pierwotnie do wydania decyzji rozbiórkowej, jak i organy egzekucyjne, które egzekwują obecnie wykonanie przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu prawa materialnego, stwierdzić należy na wstępie, iż stanowi on wyraz braku znajomości przez autora skargi kasacyjnej charakteru i specyfiki zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania administracyjnego. Na marginesie, zauważyć należy, iż świadczy o tym również sposób sformułowania podstawy kasacyjnej, w ramach której autor skargi zarzuca Sądowi I instancji "rażące" naruszenie prawa, jak i posługiwanie się nie znanym ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęciem "pokrzywdzonego", w imieniu którego złożona została skarga. Wskazać należy, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wskazane tam akty administracyjne, w tym m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 powołanej ustawy), czynności z zakresu administracji publicznej oraz bezczynność organów w zakresie określonym tym przepisem. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym w dacie wydania tego aktu prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Sąd ten nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też innymi zawartymi w klauzulach generalnych normami społecznymi. W konsekwencji w toku postępowania przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania klauzule ujęte w art. 5 k.c. Działanie organów administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat ujętych w tym przepisie klauzul generalnych również z tego powodu, że przepis ten, jako zawarty w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (zob. art. 1 k.c.), a nie stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej. Stosunki tego typu charakteryzuje władztwo administracyjne, przejawiające się w uprawnieniu wskazanych organów do jednostronnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach tych osób, co nie oznacza jednak, że ich działania cechuje dowolność. Organy te działają bowiem na podstawie przepisów prawa, a będąc nimi związane nie mogą podważać ani modyfikować wyraźnych dyspozycji przepisów prawnych z powołaniem się na zasady społeczne chyba, że zasadom tym ustawodawca nadał charakter norm prawnych. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, czyni nieskutecznym zarzut jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie może tym samym odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w jej uzasadnieniu, które oparte zostały na naruszeniu przez Sąd I instancji przedmiotowego przepisu. Na marginesie jednak zauważyć należy, iż zarzuty te dotyczą w istocie decyzji rozbiórkowej, która nie podlegała kontroli w niniejszej sprawie. Kontrolą legalności objęte były bowiem postanowienia organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W toku postępowania egzekucyjnego, organy te nie mogły natomiast orzekać w kwestii prawidłowości decyzji nakładającej na stronę obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Sąd I instancji, dokonując kontroli postanowień tych organów nie mógł również wykraczać poza granice sprawy określone kontrolowanym rozstrzygnięciem i dokonywać oceny legalności, a tym bardziej celowości, nałożonego na skarżącego obowiązku oraz zasadności jego egzekucji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.