VII SA/Wa 433/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. O. oraz I. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z Powiecie [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) – umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy hali na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ulicy [...] w M. Organ I instancji wyjaśnił, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że w ostatnim okresie nie wykonywano robót budowlanych polegających na rozbudowie hali, przed rozpoczęciem których należałoby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Oględziny hali przeprowadzone w dniu 6 sierpnia 2004r. wykazały, że obrys hali jest zgodny z planem realizacyjnym sporządzonym w dniu 17 grudnia 1987r. W opinii organu niewystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 50 ustawy Prawo budowlane decyduje o bezprzedmiotowości postępowania i skutkuje jego umorzeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., działając na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm,) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. i J. M. oraz B. Z. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Powiecie [...] z dnia 14 czerwca 2005r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy akt sprawy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa i podlega uchyleniu. Organ ten wskazał, iż wniosek wszczynający postępowanie dotyczył działalności prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w M. w ramach istniejącej tam zabudowy oraz legalności rozbudowy hali. To, że według organu I instancji w Powiecie [...] w ostatnim okresie nie prowadzono żadnych robót budowlanych związanych z rozbudową hali nie oznacza, iż nie prowadzono ich wcześniej. Organ winien zbadać, jakie roboty budowlane przeprowadzono legalnie, a jakie wykonano bez zgody właściwych organów administracji. Decyzję o umorzeniu postępowania organ oparł jedynie na planie realizacyjnym działki z dnia 17 grudnia 1987r., plan ten jednakże nie rozstrzyga o legalności zabudowy działki, a stanowi jedynie zobrazowanie stanu faktycznego zabudowy na dzień jego wykonania. Organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zbadać czy od daty przyjęcia warsztatu do użytkowania w 1980r. wykonano w nim roboty budowlane wymagające pozwolenia, oraz czy obecny sposób użytkowania odpowiada przeznaczeniu obiektu określonemu w projekcie budowlanym z 1977r. czy też nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania. Ustalenia wymagają wymiary obiektu jak też jego usytuowanie z uwzględnieniem pozostałej zabudowy na działce przy ul. [...] w M., co winno być udokumentowane odpowiednimi rysunkami. Zdaniem organu odwoławczego zbadania wymaga legalność zabudowy całej powyższej nieruchomości, gdy tymczasem organ I instancji ograniczył się jedynie do zbadania legalności wybudowania budynku hali. W świetle powyższych okoliczności sprawa niniejsza nie została wyjaśniona w stopniu niezbędnym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia co spowodowało konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r. złożyły J. O. i I. J., wnosząc o jej uchylenie W skardze podniesiono, iż na nieruchomości, której współwłaścicielkami są skarżące, na podstawie wydawanych decyzji wzniesiono budynek murowany warsztatowy i rozpoczęto jego użytkowanie w 1980r., a następnie budynek ten rozbudowano w 1982r. również na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżące oświadczyły, że od zakończonej w 1982r. rozbudowy nie dokonano żadnej konstrukcji tego obiektu, a wszelkie inne rodzaje robót wymagające pozwoleń były wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten winien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 par. 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził wogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. Sytuacja, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego, lub przeprowadzi je z naruszeniem norm przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] przepisów k.p.a. co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny spowodowało, iż niemożliwe było w postępowaniu odwoławczym zastosowanie art. 136 kpa – to jest przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stąd też wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej nie naruszyło dyspozycji art. 138 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydając decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jak wynika z akt sprawy we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne podniesiono, iż istniejąca hala produkcyjna na działce przy ul. [...] w M. została rozbudowana bez wymaganej zgody właściwych do tego organów architektoniczno-budowlanych, a prowadzona w niej działalność produkcyjna stanowi znaczne uciążliwości dla mieszkańców sąsiadujących nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał swoje orzeczenie z dnia [...] czerwca 2005r. jedynie w oparciu o plan realizacyjny sporządzony w dniu 17 grudnia 1987r. Ustaleń tych nie można uznać za wiarygodne i wyczerpujące. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przedmiotowy plan nie rozstrzyga o legalności inwestycji. Przede wszystkim ustalić należy czy zostały wybudowane inne, nowe obiekty oraz czy wykonano roboty budowlane, które wymagały by uzyskania zezwoleń właściwych organów. Istotną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest również to czy dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Podkreślić trzeba, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Istotne zwiększenie realizowanej działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, które na skutek przekroczenia pewnego pułapu uciążliwości mogą kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenie winno podlegać również to czy doszło do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności ewentualnej zabudowy i naruszenia norm i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości obowiązkiem organów budowlanych będzie nakazanie inwestorowi dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego. Zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja z dnia [...] marca 1980r. wydana z upoważnienia Naczelnika Miasta M. zezwalająca na użytkowanie budynku warsztatowego położonego przy ul. [...] w M. Brak w aktach innych aktów prawnych, które mogły by potwierdzić legalność spornej inwestycji powoduje, iż organ stopnia powiatowego wydał swoje orzeczenie wbrew ogólnym zasadom postępowania dowodowego, co naruszyło dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W omawianej sprawie zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, iż umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Przeprowadzenie postępowania zgodnie ze wskazówkami zawartymi w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. oraz zgromadzenie i rozpatrzenie o materiału dowodowego w sposób wyczerpujący pozwoli na ustalenie czy sporna inwestycja odpowiada wymogom określonym przepisami prawa budowlanego. Dopiero wtedy organ I instancji może ustalić czy w istocie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie, czy też należy podjąć środki zmierzające do usunięcia stwierdzonych uchybień. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).