I SAB/Op 1/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie WSA Tomasz Zborzyński (spr.) Asesor sądowy Anna Wójcik Protokolant sekr. sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. i B Sp. z o.o. działająca jako C sp. cywilna na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie zwrotu uiszczonej kwoty pieniężnej postanawia odrzucić skargę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2006 r. W skardze na bezczynność Wojewody Opolskiego, polegającą na niedokonaniu przez ten organ zwrotu nienależnie uiszczonej kwoty z tytułu kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, skarżąca Spółka cywilna C, której wspólnikami są: Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A i Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością B, wniosła o zobowiązanie Wojewody Opolskiego do zwrotu na rzecz skarżącej nienależnie wpłaconej kary pieniężnej w kwocie 1.859.223 zł z odsetkami, obliczonymi według zasad jak dla odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych, za okres od dnia 14 kwietnia 2003 r. do dnia zwrotu nienależnie uiszczonej kwoty, w terminie, jaki Sąd uzna za stosowny. W uzasadnieniu skargi oraz dokumentami do niej załączonymi skarżąca przedstawiła następujący stan faktyczny sprawy: 1. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (obecnie Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zmianami) [dalej: p.g.g.] nałożył na wspólników skarżącej karę pieniężną w kwocie 2.502.122,50 zł za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji w okresie od dnia 10 czerwca 1999 r. do dnia 2 marca 2000 r. 2. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] decyzję tę uchylił w całości i nałożył na skarżącą spółkę cywilną kary: za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji w okresie od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia 30 września 1999 r. w kwocie 1.620.000 zł oraz za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji w okresie od dnia 1 października 1999 r. do dnia 31 grudnia 1999 r. w kwocie 888.122,40 zł, płatne w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji w 60% na rzecz Gminy [...] i w 40% na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. 3. W dniu 14 kwietnia 2003 r. skarżąca kary te uiściła odpowiednio na rachunki Gminy [...] i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. 4. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzję Ministra Środowiska uchylił stwierdzając, że adresatem decyzji nie może być spółka cywilna, że decyzja wydana została bez wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i że organ koncesyjny nie rozważył kwestii ewentualnego przedawnienia prawa do wydania decyzji w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (obecnie: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zmianami) [dalej: o.p.]. 5. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 maja 2005 r. skargę kasacyjną Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucił. 6. Pismem z dnia 17 czerwca 2005 r., skierowanym do Ministra Środowiska, skarżąca, działając jako spółka cywilna, wniosła o zwrot uiszczonej przez nią kary pieniężnej wraz z odsetkami argumentując, że podstawę do zapłaty kary stanowić może jedynie ostateczna decyzja administracyjna, a ta została uchylona. Ponadto w świetle wyroku Sądu spółka nie może być adresatem decyzji nakładającej taką karę. Jednocześnie skarżąca zasugerowała, ze jedynym właściwym rozwiązaniem byłoby uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego i umorzenie postępowania w sprawie. Dodatkowo zakwestionowała pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w myśl którego adresatem decyzji nie może być spółka cywilna, podnosząc, że pogląd ten wiąże wprawdzie ten Sąd oraz organy administracji, ale nie wiąże spółki i powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2005 r. (FPS 1/04, ONSAiWSA z 2005 r. Nr 3, poz. 51), w uzasadnieniu której stwierdzono, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zmianami) nie spowodowało zmiany w prawie podatkowym, gdzie na gruncie podatku od towarów i usług podatnikiem pozostała nadal spółka cywilna, a nie jej wspólnicy, zapowiedziała zaskarżenie ewentualnej przyszłej decyzji Ministra Środowiska nakładającej karę na wspólników spółki cywilnej. Uzasadniając skierowanie wniosku o zwrot kwoty uiszczonej tytułem kary do Ministra Środowiska skarżąca podniosła, że wniosek ten kieruje do organu, którego decyzja jako ostateczna i podlegająca wykonaniu stanowiła podstawę do realizacji obowiązku zapłacenia kary. W wypadku, gdyby stanowisko Ministra było w tej kwestii odmienne, skarżąca wniosła o przedstawienie uzasadnienia i przesłanie wniosku do organu właściwego w trybie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) [dalej: k.p.a.]. 7. Minister Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] decyzję Wojewody Opolskiego uchylił i postępowanie umorzył stwierdzając, że w świetle art. 68 § 1 o.p. niezbędną przesłanką powstania zobowiązania podatkowego, które powstaje w drodze decyzji administracyjnej, jest doręczenie tej decyzji przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniało zdarzenie będące źródłem obowiązku podatkowego, a termin ten już upłynął, co powoduje, że dalsze postępowanie w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej nie może się toczyć. 8. Pismem z dnia 14 lipca 2005 r. Minister Środowiska poinformował skarżącą o wszczęciu, na podstawie art. 61 k.p.a. oraz art. 72 i nast. o.p. postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej. 9. W piśmie do Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2005 r. skarżąca podniosła, że w sprawie nie ma podstaw do wydawania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty, ponieważ w wprawdzie z art. 74a o.p. wynika zasada, iż wysokość nadpłaty określa organ podatkowy, nie wynika jednak z tego, by w każdym wypadku zwrot nadpłaty musiał być poprzedzony wydaniem decyzji o stwierdzeniu nadpłaty. W sprawie niniejszej takiej potrzeby nie ma, ponieważ nadpłata powstała w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wymierzających karę pieniężną, a wysokość nadpłaty jest znana i oczywista. Ponieważ art. 77 § 1 pkt 1a o.p. określa termin zwrotu nadpłaty, która jest wynikiem wydania decyzji o zmianie, uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, uiszczona przez skarżącą kara pieniężna powinna zostać jej zwrócona bez wydawania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty. 10. Decyzją z dnia [...] Minister Środowiska nie uwzględnił wniosku Gminy [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]. 11. Pismem z dnia 8 listopada 2005 r. skarżąca potwierdziła przelanie na jej rachunek przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska kwoty 1.003.248,96 zł i poinformowała Ministra Środowiska o zaliczeniu otrzymanej kwoty na podstawie art. 78a o.p. proporcjonalnie na poczet kwoty nadpłaty oraz kwoty jej oprocentowania. 12. W piśmie z dnia 16 listopada 2005 r., skierowanym do Ministra Środowiska i Wojewody Opolskiego, skarżąca w nawiązaniu do prowadzonego przez Ministra Środowiska z udziałem Gminy [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty ponownie wyraziła pogląd, że brak podstawy prawnej do wydania w sprawie decyzji o stwierdzeniu nadpłaty oraz postawiła tezę, że obowiązek zwrotu nadpłaty spoczywa na Wojewodzie Opolskim, jako organie koncesyjnym, a w związku z tym zwłoka w zwrocie nienależnie uiszczonej sumy jest nieuzasadniona. Skarżąca podniosła, że uzależnianie zwrotu nadpłaty od wyniku postępowań zainicjowanych przez Gminę [...], która zgłosiła wnioski o zawieszenie i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, nie znajduje prawnego uzasadnienia. Podniosła także, że jej pismo z dnia 17 czerwca 2005 r. do Ministra Środowiska nie było wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty, ale żądaniem zwrotu tej nadpłaty, a skierowanie go do tego adresata, a nie Wojewody Opolskiego, wynikało z nie zakończenia postępowania odwoławczego przed Ministrem Środowiska. W konkluzji skarżąca wniosła o podjęcie przez Ministra Środowiska, jako organu nadzoru nad Wojewodą Opolskim, działań w celu jak najszybszego zwrotu skarżącej należnych jej kwot. Uzasadniając skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca podniosła, że bezspornym jest, iż wpłacona przez nią suma jest kwotą nienależną, że do kar, wymierzonych na podstawie przepisów p.g.g. i nienależnie uiszczonych, zastosowanie mają przepisy o.p. o nadpłacie, że stanowisko Ministra Środowiska, iż warunkiem zwrotu nadpłaty jest uprzednie wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty, nie znajduje uzasadnienia w wykładni przepisów o.p. i że organem zobowiązanym do zwrotu nadpłaty jest Wojewoda Opolski jako organ koncesyjny pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej decyzja Ministra Środowiska w sprawie stwierdzenia nadpłaty została wydana bez podstawy prawnej, jednakże w żaden sposób nie wpływa ona na prawny obowiązek Wojewody Opolskiego. Ponieważ z beneficjentami kar skarżącą nie łączy żaden stosunek prawny, który uzasadniałby żądanie zwrotu od tych podmiotów, podmiot uiszczający nienależnie karę pieniężną może domagać się jej zwrotu w trybie zwrotu nadpłaty od organu, który był wierzycielem uprawnionym do jej dochodzenia, czyli w tym wypadku od Wojewody Opolskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Podniósł przede wszystkim, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), na mocy których organem koncesyjnym w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin podstawowych i pospolitych stał się Marszałek Województwa. Według art. 44 ust. 1 tej ustawy w toczących się postępowaniach sądowych w zakresie zadań podlegających przekazaniu, w których stroną jest wojewoda, stroną staje się właściwa jednostka samorządu. Ponieważ sprawy kar pieniężnych wymierzonych w razie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji mieszczą się w zakresie zadań przekazanych na mocy tej ustawy, od dnia 1 stycznia 2006 r. strona postępowań sądowych dotyczących takich spraw jest jednostka samorządu. Ponadto podniósł, że organem właściwym do stwierdzenia nadpłaty jest Minister Środowiska, który stwierdził nadpłatę co do kwoty wpłaconej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a sprawę w części dotyczącej wpłaty na rzecz Gminy [...] wyłączył do odrębnego postępowania w związku z wnioskiem Gminy o zawieszenie postępowania. Nie zachodzi zatem sytuacja bezczynności Wojewody Opolskiego, który nie jest zobowiązany do dokonania czynności materialno-technicznej zwrotu uiszczonej przez skarżącą kary pieniężnej i który w związku z przejściem kompetencji akta sprawy przekazał Marszałkowi Województwa Opolskiego. Na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił argumentację skargi akcentując, że podmiotem zobowiązanym do zwrotu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej jest Wojewoda Opolski jako organ koncesyjny pierwszego stopnia oraz że przepisy ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej nie uzasadniają kierowania żądania zapłaty do jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ art. 44 tej ustawy przewiduje zmianę podmiotową po stronie organu administracji w przypadku toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, a w sprawie niniejszej żadne postępowanie administracyjne się nie toczy, gdyż dokonanie zwrotu nadpłaty nie wymaga wydania decyzji; ponadto, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2005 r. w sprawie sposobu i trybu przejęcia toczących się postępowań sądowych i administracyjnych w zakresie zadań podlegających przekazaniu do jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 213, poz. 1777) Wojewoda Opolski w terminie do dnia 7 stycznia 2006 r. powinien powiadomić skarżącą o przekazaniu sprawy jednostce samorządu terytorialnego, czego nie uczynił. Pełnomocnik skarżącej podniósł także, że skierowane do Ministra Środowiska i Wojewody Opolskiego pismo skarżącej z dnia 16 listopada 2005 r. stanowi w istocie zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. i tym samym skarżąca wniosła skargę z zachowaniem warunku określonego w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) [dalej: p.p.s.a.]. Pełnomocnik strony przeciwnej odnosząc się do argumentacji skarżącej przedłożył protokół zdawczo-odbiorczy spraw przekazanych przez Wojewodę Opolskiego Marszałkowi Województwa Opolskiego, gdzie w załączniku nr [...] pod poz. [...] ujęto sprawę oznaczoną jako [...], której przedmiotem jest zwrot kary pieniężnej na rzecz C s.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach: (1) decyzji administracyjnych, (2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, (3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz (4) innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Niezależnie zatem od tego, czy rozstrzygnięcie sprawy miałoby nastąpić przez wydanie decyzji w przedmiocie nadpłaty, czy też – jak chce skarżąca – poprzez wykonanie przez organ administracji czynności materialno-technicznej zwrotu nienależnie uiszczonej kary pieniężnej, która to czynność niewątpliwie dotyczyłaby realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, sprawa objęta skargą mieści się w katalogu spraw, co do których sąd administracyjny może orzekać o bezczynności organu administracji. Jednakże skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na mocy art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym przez organ administracji publicznej w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie właściwym, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Środek prawny o analogicznym charakterze przewidziano także w art. 141 o.p. Nie budzi wątpliwości, że zarówno zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 § 1 k.p.a., jak i ponaglenie, o jakim mowa w art. 141 o.p., są tymi środkami zaskarżenia, które przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący musi wyczerpać (por. A. Kabat, w: A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, teza 4 do art. 52, s. 140). Art. 87 p.g.g., a od dnia 1 stycznia 2002 r. art. 87 § 1 p.g.g., nakazuje stosowanie do opłat uregulowanych tym aktem prawnym przepisów o zobowiązaniach podatkowych, a od dnia 1 stycznia 2002 r. przepisów Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych. O zobowiązaniach podatkowych stanowi dział III Ordynacji podatkowej, wobec czego należy przyjąć, że p.g.g. odsyła tylko do przepisów tego działu o.p. Ponieważ postępowanie podatkowe, w tym postępowanie w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, reguluje dział IV o.p., do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy p.g.g. przepisy działu IV o.p. zastosowania nie mają. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej opłaty nałożonej na podstawie przepisów p.g.g. stronie postępowania przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W konsekwencji warunkiem rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na niezałatwienie takiej sprawy w terminie jest wcześniejsze wniesienie przez stronę zażalenia w tym trybie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca Spółka zażalenia takiego nie wniosła i tym samym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co prowadzi do odrzucenia wniesionej przez nią skargi. Przedmiotem zgłoszonego przez skarżącą żądania, a więc przedmiotem sprawy administracyjnej, jest zwrot kary pieniężnej, uiszczonej na podstawie uchylonej w toku instancji decyzji ustalającej tę karę. Skarżąca domaga się przy tym, by zwrot ten nastąpił w formie czynności materialno-technicznej, bez wydawania decyzji w przedmiocie nadpłaty oraz by zwrotu tego dokonał Wojewoda Opolski. Zarazem skarżąca twierdzi, że zwrot ten winien nastąpić z urzędu w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji ustalającej zobowiązanie z tytułu tej kary, bez wszczynania postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty, wobec czego pismo skarżącej z dnia 16 listopada 2005 r., skierowane do Wojewody Opolskiego i Ministra Środowiska, może być uznane za zażalenie na bezczynność Wojewody, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przypomnienie tych twierdzeń wydaje się celowe, by dokonać ich konfrontacji z faktami zaistniałymi w toku dotychczasowego postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie obejmujące przedmiot żądania skarżącej toczy się, ale prowadzi je nie Wojewoda Opolski, a Minister Środowiska. Postępowanie to zainicjowane zostało przez samą skarżącą, która pismem z dnia 17 czerwca 2005 r., skierowanym do Ministra Środowiska, złożyła wniosek o zwrot uiszczonej nienależnie kary pieniężnej, jednocześnie wskazując, że gdyby Minister Środowiska uznał się w tej sprawie niewłaściwym, winien swoje stanowisko uzasadnić i wniosek przesłać do organu właściwego. Minister Środowiska uznał jednak swoją właściwość i na podstawie wniosku skarżącej wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, które doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu części kary, a mianowicie części kary wpłaconej przez skarżącą na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. Decyzja ta została wykonana. Postępowanie w przedmiocie zwrotu pozostałej części kary, wpłaconej na rzecz Gminy [...], nadal się toczy. Do Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność Wojewody Opolskiego nie należy ocena prawidłowości postępowania toczącego się przed Ministrem Środowiska, tak pod względem merytorycznym, jak i formalnoprawnym, w tym w zakresie właściwości rzeczowej. Jednakże mimo tego, że skarżąca kwestionuje poprawność zrozumienia przez organ administracji treści jej wniosku z dnia 17 czerwca 2005 r., fakt zawisłości sprawy administracyjnej, objętej skargą na bezczynność, tyle że przed innym organem, niż ten, który skarżąca uznaje za właściwy, musi być wzięty pod uwagę, bowiem sprawa skarżącej jest jednak rozpatrywana. Art. 74a o.p. ustanawia zasadę określania wysokości nadpłaty przez organ podatkowy – za wyjątkiem przypadków, gdy nadpłata jest rezultatem konstrukcji podatku lub powstaje w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że mimo takiego brzmienia art. 74a o.p. jest możliwy zwrot nadpłaty bez wydawania przez organ podatkowy decyzji określającej jej wysokość - na przykład jeśli chodzi o nadpłaty będące następstwem wydania decyzji o zmianie, uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 77 § 1 pkt 1a o.p.) – niemniej wymaga podkreślenia, że zwrot nadpłaty w takim trybie nie zawsze jest możliwy. Należy tu odnotować pogląd, że ograniczenie obowiązku wydawania decyzji stwierdzającej nadpłatę dotyczy tylko takich sytuacji, gdy fakt istnienia lub wysokość nadpłaty nie jest przedmiotem sporu i nie budzi wątpliwości organu podatkowego (por. M. Ślifirczyk, Nadpłata podatku, Wyd. Zakamycze 2005, s. 273 i powołane tam uzasadnienie projektu ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 39, poz. 459). Pogląd ten Sąd akceptuje i zauważa, że zwrot nadpłaty via facti ze swej istoty oznacza uznanie w całości uprawnienia podatnika i wyklucza możliwość władczego wypowiedzenia się organu podatkowego w jakiejkolwiek kwestii, dotyczącej tej nadpłaty. Tryb ten nie może być zatem zastosowany w sytuacji, gdy podatnik i organ podatkowy pozostają w sporze co do któregokolwiek z elementów zobowiązania z tytułu nadpłaty podatku, a więc podmiotów, przedmiotu czy też treści tego zobowiązania. W takiej bowiem sytuacji dokonanie faktycznego zwrotu nadpłaty musiałoby w sposób nieunikniony być poprzedzone władczym rozstrzygnięciem kwestii spornych przez organ podatkowy, co – w sytuacji zaniechania wydania decyzji, zwierającej uzasadnienie faktyczne i prawne – uniemożliwiłoby zorientowanie się w motywach rozstrzygnięcia i pozbawiałoby podatnika możliwości wniesienia odwołania, z konsekwencją w postaci naruszenia normy art. 78 Konstytucji. Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że zwrot nadpłaty podatku czynnością materialno-techniczną jest wykluczony w sytuacji, gdy podatnik i organ podatkowy pozostają w sporze co do któregokolwiek z elementów zobowiązania z tytułu nadpłaty podatku; w takim wypadku organ podatkowy wydaje decyzję na podstawie art. 74a o.p. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że skarżąca Spółka prowadzi z organami koncesyjnymi, którym na mocy art. 87 p.g.g. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) przysługują określone w przepisach o zobowiązaniach podatkowych uprawnienia organów podatkowych, wielopłaszczyznowy spór prawny, obejmujący takie kwestie, jak: właściwość organu załatwiającego sprawę zwrotu nadpłaty (według skarżącej - Wojewoda Opolski, według organu podatkowego – Minister Środowiska), tryb postępowania (według skarżącej – czynność materialno-techniczna dokonywana z urzędu, według organu podatkowego – postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, zainicjowane wnioskiem strony, ale wszczęte postanowieniem organu), podmiot zobowiązany do zwrotu (według skarżącej – organ koncesyjny pierwszego stopnia, według organu podatkowego – beneficjent nienależnej kary). Sytuacja taka wyklucza możliwość dokonania zwrotu nadpłaty bez rozstrzygnięcia wskazanych, spornych kwestii. Oznacza to, że chybione jest twierdzenie skarżącej, iż Wojewoda Opolski miał obowiązek zwrócić jej kwotę nadpłaty bez wniosku z jej strony i mimo toczącego się przed organem nadrzędnym postępowania w przedmiocie tejże nadpłaty. W konsekwencji nie można także przyjąć, że pismo skarżącej z dnia 16 listopada 2005 r. stanowiło w istocie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skoro żadna sprawa przed tym organem nie toczyła się. Nie oznacza to jednak, że zachowanie Wojewody Opolskiego było prawidłowe. Wniesienie przez skarżącą wspomnianego pisma nakładało na Wojewodę obowiązek załatwienia go, to znaczy wydania stosownego, przewidzianego przepisami k.p.a. rozstrzygnięcia, być może po wezwaniu skarżącej do odpowiedniego sprecyzowania treści pisma. Brak jakiejkolwiek reakcji na to pismo jest oczywistym uchybieniem. Skuteczne skierowanie do Sądu skargi na bezczynność Wojewody byłoby jednak możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu zażalenia do organu nadrzędnego w trybie art. 37 § 1 k.p.a na niezałatwienie w terminie sprawy zainicjowanym tym pismem. Zażalenia takiego skarżąca jednak nie wniosła. Równie oczywistym uchybieniem Wojewody jest niepowiadomienie skarżącej o przekazaniu sprawy jednostce samorządu terytorialnego, mimo obowiązku nałożonego w tym względzie na Wojewodę przez przepisy cytowanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2005 r. I ta kwestia sytuuje się jednak poza ramami sprawy podlegającej obecnie rozpoznaniu. Należy też zauważyć, że Marszałek Województwa nie stał się z mocy prawa stroną postępowania sądowego, ponieważ skarga została wniesiona przeciwko Wojewodzie Opolskiemu dnia 24 stycznia 2006 r., a więc już po zmianie właściwości rzeczowej tych organów, dokonanej z dniem 1 stycznia 2006 r. cytowaną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. Zarzutu bezczynności Marszałka Województwa skarżąca nie sformułowała. W sprawie zachodzi jeszcze jedna komplikacja, której skarżąca nie zauważa. Wobec nieistnienia legalnej definicji nadpłaty (por. B. Gruszczyński, w: S. Babiarz i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2006, teza 1 do art. 72, s. 329, przy czym Autor używa pojęcia "definicja realna") można przyjąć, że nadpłatą jest nienależne świadczenie publicznoprawne, spełnione w związku z realizacją zobowiązaniowego stosunku prawnego (J. Zubrzycki, w: B. Adamiak i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wyd. Unimex 2005, s. 343). Według innego ujęcia przez stan faktyczny nadpłaty podatku rozumieć należy przesunięcie majątkowe, które przepisy prawa podatkowego traktują jako nienależne (M. Ślifirczyk, op. cit., s.366). To nienależne przesunięcie majątkowe, którego w wykonaniu wadliwej decyzji organu koncesyjnego dokonała skarżąca, stanowiło przysporzenie dla Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska oraz dla Gminy [...], a więc osób prawnych innych, niż Skarb Państwa. Nie stanowiło natomiast przysporzenia dla Skarbu Państwa. Domaganie się zwrotu nadpłaty od Wojewody, który jest statio fisci Skarbu Państwa, a nie wymienionego wcześniej Funduszu lub Gminy, oznacza domaganie się zwrotnego przesunięcia majątkowego obciążającego nie tę osobę prawną, na rzecz której wcześniej nastąpiło przysporzenie. Proponowana przez skarżącą konstrukcja prawna, w myśl której to Skarb Państwa wypłaca skarżącej nadpłatę (bo chyba nie zwraca, skoro wcześniej jej nie otrzymał), a następnie dochodzi swoistego regresu od Gminy [...], wydaje się koncepcją zaczerpniętą z cywilnoprawnej regulacji zobowiązań deliktowych. Jej zastosowanie na gruncie prawnopodatkowym może budzić istotne wątpliwości. Na marginesie Sąd zauważa, że również redakcja petitum skargi, w którym skarżąca domaga się nakazania stronie przeciwnej, by w określonym terminie zapłaciła skarżącej określoną kwotę z określonymi odsetkami, odpowiada formule pozwu o zapłatę w procesie cywilnym. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdza, że rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracji nie upoważnia tego Sądu do rozstrzygania zagadnień prawnych, które rozstrzygnięte być powinny przez właściwe organy w postępowaniu dotyczącym istoty sprawy. Pismo skarżącej z dnia 16 listopada 2005 r. powinno być rozpatrzone przez Wojewodę, ale nie może być traktowane jako zażalenie na jego bezczynność w zakresie dokonania materialno-technicznej czynności zwrotu (wypłaty) nadpłaty powstałej w związku z uiszczeniem przez skarżącą nienależnej kary pieniężnej. Skarżąca skierowała zatem skargę na bezczynność organu administracji bez wyczerpania służących jej środków zaskarżenia, a w szczególności bez wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jak stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż wymienione w punktach od 1 do 5 tego przepisu. Niedopuszczalność z innych przyczyn występuje w szczególności wtedy, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia (A. Kabat, op.cit., teza 6 do art. 58, s. 158). Skoro zatem skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu administracji bez wyczerpania służących jej środków zaskarżenia, skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mimo odrzucenia skargi Sąd nie dopatrzył się podstaw do zwrotu uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi. W sprawie nie zachodziła bowiem sytuacja przewidziana w art. 222 lub 232 p.p.s.a., bowiem ustalenie istnienia przesłanek do odrzucenia skargi wymagało rozpoznania sprawy na rozprawie.